En mars 2021, deux grands conglomérats canadiens de télécommunications, Rogers et Shaw, annonçaient leur fusion. Cette transaction de 26 milliards de dollars sera la sixième plus importante de l’histoire canadienne. Si l’opération est approuvée par les autorités réglementaires, Rogers émergera avec une position encore plus dominante dans un marché déjà très lucratif et hautement concentré. 

« Plus c’est gros, mieux c’est », font valoir les partisans de l’opération. C’est l’argument qu’Edward Rogers, président du conseil d’administration, a présenté aux régulateurs : « Pour être compétitif sur la scène mondiale, un réseau de télécommunication doit avoir de l’envergure. » Inversement, les observateurs indépendants (dont moi) et des universitaires préviennent que ce genre de fusion entraîne des hausses tarifaires, réduit l’innovation et restreint le choix des consommateurs.   

Cette fusion, qui est en réalité une acquisition par Rogers, doit recevoir l’approbation de trois organismes réglementaires : le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC), dont l’examen se limite à l’effet sur la radiodiffusion ; le Bureau de la concurrence ; et Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISED), le ministère qui contrôle le transfert des licences de spectre utilisées pour les télécommunications mobiles.  

Or, le fait que ces trois entités approuveront très certainement cette fusion – malgré le préjudice qui en découlera – est un signe clair qu’il faudrait réformer la manière dont on supervise les télécommunications.  

Par cette fusion, Rogers prendra le contrôle de l’infrastructure à large bande de Shaw – un réseau tentaculaire qui assure les services d’accès à internet et de télévision par câble du Manitoba jusqu’à l’île de Vancouver. Rogers acquerra également Shaw Direct, un service national de télé par satellite. En absorbant Freedom Mobile et Shaw Mobile, Rogers élimine deux nouveaux concurrents dynamiques qui commençaient à l’affronter sur les marchés du sans-fil en Colombie-Britannique, en Alberta et en Ontario.  

Étant donné le mandat plutôt étroit des autorités réglementaires compétentes sur les marchés des fournisseurs internet et de télévision, celles-ci ne s’inquiéteront probablement pas de ce changement de propriétaire. Le régulateur semble convaincu que la priorité doit être donnée aux considérations économiques, même si la diversité des médias s’en trouve réduite. Sur le plan de la dynamique concurrentielle, Rogers remplacera simplement Shaw sur ses anciens marchés, sans que la transaction modifie le nombre total de fournisseurs de services.  

En matière de services à domicile, par exemple, les consommateurs ne verront aucun changement, si ce n’est l’entête sur la facture mensuelle. Ceux qui avaient le choix entre Telus et Shaw auront bientôt le choix entre Telus et Rogers. Le marché des centres urbains de l’Ouest demeurera encore principalement partagé entre le téléphone et le câble (et quelques fournisseurs tiers marginaux), tandis que les options de connectivité des habitants des régions rurales resteront toujours aussi limitées que coûteuses.  

Or, dans un marché dominé par Bell, Rogers et Telus, l’élimination d’un concurrent tel que Shaw est la sonnette d’alarme qu’aucun régulateur ne devrait ignorer. Depuis plus de dix ans, les gouvernements successifs s’acharnent à réduire le « pouvoir de marché » des trois grands opérateurs nationaux, qui leur a permis d’imposer des tarifs très élevés sur des services désormais essentiels à la vie moderne.  

 Des efforts qui commençaient à porter des fruits  

Le Canada a tenté de résoudre ses soucis du sans-fil par une approche diversifiée incluant des directives claires au CRTC, l’octroi de licences favorable aux « nouveaux venus », et des règles, des règles et encore des règles. Il s’agissait à la fois d’éliminer les obstacles à l’arrivée de nouveaux concurrents et d’assurer l’abordabilité du service pour le consommateur, mais sans pour autant nuire à la rentabilité des fournisseurs.   

Tout indique que ces efforts commencent à porter des fruits. Un rapport indépendant réalisé en 2019 pour le Bureau de la concurrence a révélé que « dans les régions où le concurrent régional a une pénétration d’au moins 5,5 %, Rogers et Bell proposent généralement des tarifs plus bas, des limites maximales plus élevées et des ajustements de forfaits moins coûteux. »   

C’est certainement vrai au Québec, où Vidéotron détient environ 20 % du marché. Les consommateurs québécois profitent de prix plus bas et de plus d’options que ceux des autres provinces, car les opérateurs nationaux ont ajusté leur offre à celle de ce concurrent local bien implanté. Selon le projet de recherche sur la concentration des médias au Canada de l’Université Carleton, la part des abonnés de Shaw en Colombie-Britannique, en Alberta et en Ontario avait nettement progressé pour atteindre 8,8 % en 2020. 

Pendant deux ans, j’ai conduit une étude sur les prix pour le compte du Centre juridique d’intérêt public, de la section manitobaine de l’Association des consommateurs du Canada, du Conseil autochtone de Winnipeg et de Harvest Manitoba. Celle-ci a montré que la marque Freedom Mobile de Shaw a toujours offert plus de données à meilleur prix que tous ses concurrents, forçant les grands opérateurs historiques à s’aligner sur ses offres.  

Selon Statistique Canada, le coût des services mobiles a baissé par rapport à l’indice des prix à la consommation. Et pas parce que le gouvernement l’a demandé gentiment : il s’est arrangé pour que la concurrence fonctionne.  

Et c’est pourquoi la pire chose à faire serait de laisser Rogers avaler tout bonnement un rival juste au moment où le conglomérat commençait enfin à ressentir l’effet de la concurrence. Non seulement déferait-on ainsi une grande partie des progrès enregistrés, mais l’émergence d’un nouvel adversaire compétitif deviendrait très difficile, voire impossible. 

Après la disparition de Freedom Mobile et Shaw Mobile, plus rien ne viendra modérer les appétits des trois grands opérateurs en Ontario, en Colombie-Britannique ou en Alberta. Ceux-ci auront alors beau jeu d’augmenter leurs tarifs, comme le Bureau de la concurrence et le CRTC l’ont déjà constaté à maintes reprises.  

Rogers est parfaitement dans son droit de tenter une fusion aussi ambitieuse tant par sa portée que ses objectifs. Mais que le gouvernement l’autorise serait difficilement justifiable. Et même si Rogers promet de se comporter en bon citoyen corporatif, il n’existe aucun remède aux préjudices en matière de concurrence que causerait ce genre de transaction.  

Laisser Rogers acheter Freedom serait une erreur. Si des nouveaux venus comme Shaw dans l’Ouest et Vidéotron au Québec ont pu s’imposer, c’est grâce à leur infrastructure de câblodistribution préexistante. (Et c’est d’ailleurs largement pour étendre son réseau de 5G que Rogers veut acheter le réseau de Shaw.) Créer un compétiteur de toute pièce par voie de régulation, mais sans infrastructures pour le soutenir est une entreprise vouée à l’échec, comme l’a montré l’expérience de XPlore Mobile au Manitoba. 

En clair, autoriser une telle fusion constituerait une volte-face injustifiable en regard de plus de dix ans d’efforts méticuleux de la part du régulateur pour rééquilibrer le marché canadien des télécommunications. Si cette transaction est autorisée (et je crois qu’elle le sera), les consommateurs canadiens, qui paient déjà des tarifs comparativement élevés, ne seront pas les seules victimes. Ce sera également le signe de la faillite d’institutions censées promouvoir la concurrence et protéger le public contre la concentration dans le secteur privé. Et le signe qu’il est temps de les réformer. 

Des devoirs pour le législateur 

Certains changements sont déjà amorcés. Bien qu’elle arrive trop tard pour cette fusion, une révision de la Loi sur la concurrence est en cours. Au premier chef, le législateur devrait revoir le concept de « gains d’efficience ». Cette anomalie au plan international autorise le Bureau de la concurrence à avaliser des fusions qui détruisent l’emploi et la concurrence si l’entreprise peut démontrer des gains d’efficacité suffisants qui justifient la fusion.  

En vue de cette révision, le Bureau de la concurrence a lui-même dressé une liste de priorités, admettant de ce fait qu’il se bat avec une seule main. Cette liste comprend notamment l’élimination du concept des gains d’efficience ainsi que d’autres améliorations de l’approche, notamment au plan structurel et comportemental.  

D’autres lacunes doivent être corrigées de toute urgence à la jonction entre les politiques de télécommunications et de concurrence. Étrangement, le CRTC n’a ni le pouvoir ni le mandat pour examiner de telles fusions, alors même que cette agence spécialisée est mandatée pour améliorer « l’efficacité et la compétitivité » de secteurs comme l’accès internet et la téléphonie mobile.  

Comment le régulateur, censé superviser certaines entreprises, peut-il faire son travail s’il ne peut intervenir dans leur fusion ? Au minimum, toute révision de l’approche canadienne en matière de concurrence devrait assurer aux organismes de réglementation spécialisés un pouvoir de contrôle sur les transactions qui affectent la structure des marchés sous leur supervision. 

Il faut reconnaître au CRTC le mérite de tenir des audiences publiques, contrairement au Bureau de la concurrence et à ISED. Une mise à jour des politiques digne du 21e siècle devrait introduire davantage de transparence dans les débats, de sorte que les décisions découlent de délibérations démocratiques plutôt que d’ententes secrètes.  

Si j’ai tort quant à l’issue de cette fusion, je serai le premier à m’en réjouir. À mon avis, la seule position honorable des autorités serait de la rejeter catégoriquement. Mais cela ne se produira pas, je le crains. Dans l’état actuel des choses, les dés sont pipés en faveur de ce type de transactions et, sans véritable réforme, les Canadiens continueront d’être floués.  

Cet article fait partie du dossier La Loi sur la concurrence a besoin d’être revue.