Conçus dans les années 1930 et 1940, puis mis en œuvre dans les trois décennies suivantes, nos programmes sociaux ne répondent plus aux fortes demandes d’une économie, d’une société et d’un régime politique en pleine mutation. Le Canada doit moderniser son système de sécurité sociale ; nos programmes doivent é‚tre repensés, rénovés et mé‚me carrément inventés. Bref, nous avons besoin pour le XXIe siècle d’une nouvelle « archi- tecture » sociale.

Parmi l’abondance de défis à relever pour moderniser nos politiques sociales, nous en retiendrons trois dont le plus important consiste à mettre en œuvre une réforme globale des « prestations pour adultes ». Les deux autres visent la création d’une allocation pour enfants plus généreuse et la mise sur pied d’un système d’apprentissage et de garde pour les jeunes enfants ; ces deux derniers programmes sont non seulement des éléments fondamentaux de tout régime social moderne mais ils sont également essentiels pour bâtir un véritable système de prestations pour adultes.

Tandis que la réforme des soins de santé monopolisait le débat politique, l’assistance apportée aux chômeurs et aux petits salariés via ce qu’on peut appeler « les presta- tions pour adultes » est restée pratiquement ignorée ces dernières années.

Les prestations pour adultes ont pour but premier de remplacer les revenus d’emploi ou d’y suppléer, conformé- ment à l’objectif le plus ancien mais toujours aussi actuel des systèmes de sécurité sociale. Les deux principaux piliers de ces prestations sont aujourd’hui l’assurance-emploi et l’aide sociale (on parle souvent de « bien-é‚tre social »), toutes deux destinées aux Canadiens sans emploi mais aptes au travail. S’y ajoutent d’autres programmes comme les prestations d’invalidité des régimes de pension du Québec et du Canada, l’indemnisation des travailleurs, les congés parentaux payés et l’aide sociale aux adultes inaptes au travail.

Une deuxième facette des prestations pour adultes est de rendre « payante » la participation au marché du tra- vail pour les travailleurs à faible revenu. Parmi les mesures susceptibles de satisfaire cet objectif, on compte les sup- pléments de salaire (offerts dans plusieurs provinces et proposés dans la Déclaration économique fédérale de 2005), le salaire minimum et les allégements fiscaux (par exemple, les crédits d’impôt remboursables visant à réduire les primes d’assurance-emploi et les cotisations au Régime de pensions du Canada (RCP) et au Régime des rentes du Québec (RRQ), ou encore les seuils d’imposition plus élevés).

Enfin, les soutiens et services liés à l’emploi, générale- ment réservés aux bénéficiaires de programmes de sécurité de revenus comme l’aide sociale ou l’assurance-emploi, constituent une troisième facette. Ils englobent les services d’employabilité (formation, perfectionnement, placement et conseil), le soutien aux handicapés (aides techniques et personnelles, mesures d’accessibilité, etc.) et les services de santé complémentaires (soins de santé, soins dentaires et médicaments non remboursés par le Régime d’assurance- maladie et rarement fournis avec les emplois faiblement rémunérés).

Présentement, il n’existe pas au Canada de véritable sys- tème de prestations pour adultes. Plutôt, les gouverne- ments fédéral, provinciaux et territoriaux financent sans se coordonner une mosaïque disparate de programmes de sécurité du revenu et d’aide à l’emploi qui fournit une aide souvent aussi insuffisante qu’incohérente.

L’aide sociale " un héritage de la loi élisabéthaine sur les pauvres " est le pendant négatif en politique sociale du serment d’Hippocrate en médecine (« avant tout, ne pas nuire »). Comme l’a écrit Rick August, le système d’aide sociale canadien s’est « transformé en une insidieuse micro-colonisation des plus démunis par l’État, les privant de toute volonté d’améliorer leur sort. Généreuse ou non, l’aide sociale n’a rien d’une politique sociale progres- siste. » À l’origine un filet de sécurité de dernier recours, elle constitue aujourd’hui un immense pro- gramme de première ligne désavoué de tous : électeurs, administrateurs, gouvernements et bénéficiaires.

L’instauration de la Prestation nationale pour enfants a au moins abaissé « le mur » de l’aide sociale en détachant le versement des prestations pour enfants de l’aide sociale. Mais ce mur demeure encore élevé à plusieurs égards. Par exemple, les services de santé complé- mentaires auxquels les tra- vailleurs à faible revenu n’ont généralement pas accès, les mesures de soutien aux handicapés liées à l’aide sociale, les dépenses d’emploi (habillement, transport et garde d’enfant) couvertes pour les bénéficiaires de l’aide sociale mais que doivent assumer souvent à fort prix les travailleurs à faible revenu, ainsi que les seuils d’imposition et de cotisation (impôt sur le revenu et charges sociales), trop bas, qui érodent une rémunération déjà maigre.

En ce qui concerne l’assurance- emploi (AE), on doit par ailleurs noter qu’elle effectue une sorte de tri des chômeurs en protégeant unique- ment ceux qui conservent des liens serrés avec le marché du travail. Elle exclut les nombreux travailleurs qui ne peuvent accumuler suffisamment d’heures assurables étant donné leur type d’emploi, leurs préférences d’emploi ou une invalidité limitant leurs activités, ce qui englobe les chômeurs de longue date, les tra- vailleurs sous-employés, nouveaux et à temps partiel (y compris les person- nes ayant un handicap ou travaillant à temps partiel pour cause de respon- sabilités familiales) ainsi que les titu- laires d’emplois précaires et le segment en pleine croissance des tra- vailleurs autonomes.

De ce fait, l’AE a pour ainsi dire rompu le principe d’assurance que les instigateurs de nos politiques sociales jugeaient indispensable à tout sys- tème de sécurité sociale moderne. La quasi-totalité des travailleurs cotisent à l’AE mais seule une minorité d’en- tre eux peuvent se prévaloir du sou- tien du revenu et des services d’emploi de ce programme lorsqu’ils se retrouvent sans emploi. Cette rup- ture contractuelle a donc un effet dis- criminatoire sur les petits salariés, dont beaucoup ont déjà des emplois atypiques.

Pour engager la première étape d’une réforme, il faudra élaborer une architecture conceptuelle dégageant les fonctions de base, les objectifs et les structures d’un nouveau système de prestations pour adultes. L’Institut Caledon prépare d’ailleurs un modèle en vue de stimuler la réflexion sur cette question à la fois complexe et controversée.

Mais l’efficacité du système de prestation pour adultes dépend d’un système pour enfants tout aussi effi- cace, qui constitue notre deuxième défi. 

Les allocations familiales sont l’un des principaux instruments de sécurité économique des familles et fi- gure parmi les premiers pro- grammes sociaux du pays, leur instauration remontant à 1918. Et, aujourd’hui comme hier, grands objectifs restent parfaitement valables : réduc- tion de la pauvreté (en comblant l’écart entre faibles revenus et besoins des familles) et équité horizontale (en accor- dant une compensation aux familles avec enfants par rap- port aux familles sans enfants du mé‚me niveau de revenu).

Une série de modifica- tions apportées dans les années 1980 et au début des années 1990 ont finalement donné lieu à la création de la prestation fiscale fédérale pour enfants fondée sur le revenu. Mais la Prestation nationale pour enfants a lancé une réforme plus fondamen- tale en créant un programme de prestations intégrées qui retirait les besoins des enfants du calcul de l’aide sociale. Dès lors, les prestations pour enfants étaient calculées selon le revenu, indépendamment de sa source, traitant sur un mé‚me pied les familles bénéficiaires de l’aide sociale et les familles subsistant grâce à des emplois faiblement rémunérés.

Il faudra certes encore augmenter le montant de cette prestation pour qu’elle soit adéquate et couvre vrai- ment ce qu’il coûte pour élever un enfant dans le cas des familles à faible revenu (environ 5 000 dollars par enfant) et pour améliorer le soutien du revenu dans le cas des familles non démunies, surtout celles dont le revenu modeste suffit à peine à cou- vrir ces frais. Mais nous sommes sur la bonne voie : la prestation maxi- male accordée pour un enfant de moins de sept ans atteindra 3 179 $ en juillet 2006.

Le nouveau gouvernement conser- vateur a promis un programme offrant une allocation « pour le choix en matière de garde d’enfants » qui constitue " malgré le nom qu’on lui a donné " une prestation universelle non destinée aux frais de garde. Une sorte de bébé bonus, en fait.

Selon notre analyse, ce programme souffre d’un grave défaut de conception puisque les familles en tireraient un avantage net (soit la somme qui resterait après impôts et compte tenu de la réduction des autres bénéfices sociaux qui pourraient découler de ce nouveau revenu) sensi- blement inférieur aux 1 200 $ promis. En violation des deux objectifs de réduction de la pauvreté et d’équité horizontale, ce schéma répartira les avantages nets de façon injuste et irra- tionnelle (voir le graphique 1) entre les niveaux de revenu (les familles à revenu modeste toucheront la plus faible part et obtiendront moins que celles à revenu plus élevé) et les caté- gories de famille (la plupart des familles à un seul revenu toucheront davantage que les familles mono- parentales et à deux revenus).

C’est plutôt pour l’entremise de la prestation fiscale canadienne pour enfants, un programme éprouvé et efficace, que le nouveau gouverne- ment devrait mettre en œuvre son allocation. D’une part, ce programme est soutenu par les libéraux et les néo- démocrates, de mé‚me que par les gou- vernements des provinces et des territoires. D’autre part, cela permet- trait d’augmenter les versements aux familles de tous les niveaux de revenu et d’assurer un traitement égal à toutes les catégories de famille. Il ferait ainsi d’une pierre deux coups en améliorant considérablement la sécu- rité économique des familles, tout en réduisant la pauvreté et en faisant progresser l’équité horizontale.

La troisième priorité touche aux questions controversées de la garde et de l’éducation préscolaire, question qui ont pimenté la récente campagne électorale et qui provo- queront vraisemblablement un vif débat quand le nouveau gouverne- ment conservateur tentera d’appli- quer ses propositions en la matière.

Car si les libéraux, les con- servateurs et les néo- démocrates avaient tous promis d’investir au cours des prochaines années des milliards de dollars dans le développement des servi- ces de garde, leurs visions respectives du rôle d’Ottawa diffèrent énor- mément.

Libéraux et néo- démocrates préconisent en effet une approche « axée sur l’offre » qui consiste à créer un système de garde public de qualité et abordable, financé principalement par les payeurs de taxes à la manière des sys- tèmes publics d’éducation et de santé. Cette philosophie sous-tend le modèle de fédéralisme des gouverne- ments Chrétien et Martin, où Ottawa aide les provinces à mettre sur pied des systèmes de garde de qualité, universels, accessibles et éducatifs.

À l’inverse, les conservateurs pri- vilégient la demande en versant aux familles une aide financière directe leur permettant d’opter pour les modalités de garde de leur choix. Mais ils réserveraient aussi une petite part de ces fonds à l’accroisse- ment de l’offre en accordant aux employeurs et aux collectivités un crédit d’impôt unique de 10 000 dol- lars par place.

Ces propositions conservatrices ont été critiquées sous plusieurs angles. On a vite souligné que l’alloca- tion de 1 200 $ est nettement insuf- fisante pour offrir un véritable choix et qu’elle ne répond aucunement aux besoins pour l’augmentation du nom- bre de places de garde de qualité. Cette allocation obéit au sché- ma classique d’une poli- tique sociale trompeuse qui offre moins qu’il n’y paraît, amoindrit l’aide aux familles à revenu modeste et privilégie les couples à un seul revenu au détriment des familles monoparentales et à deux revenus.

Les spécialistes jugent tout aussi sévèrement le crédit d’impôt de 10 000 dollars, qui couvre une fraction seulement de ce qu’il en coûte pour créer une place de garderie en milieu urbain, soit envi- ron 40 000 dollars dans une grande ville comme Vancouver, où le prix des immeubles et les coûts de cons- truction sont très élevés. Il s’agit en fait d’une subvention de démarrage qui ne pourra servir à payer les frais d’exploitation courants. Du reste, la plupart des garderies en milieu de tra- vail sont gérées par des employeurs du secteur public qui ne pourront se prévaloir du crédit d’impôt. Des pro- jets semblables en Ontario, en Saskatchewan et au Nouveau- Brunswick se sont soldés par un échec.

Les conservateurs ont annoncé qu’au terme de leur première année au pouvoir, ils mettraient fin aux ententes bilatérales signées avec les provinces pour en affecter les fonds à l’allocation pour le choix en matière de garde d’enfants et au crédit d’impôt pour employeurs. Or la fin de ces ententes bilatérales éli- minerait tout espoir de créer un sys- tème de garde éducatif au Canada. Elle laisserait en outre les provinces à sec en les privant du financement fédéral pluriannuel qu’elles comp- taient affecter à leurs plans d’in- vestissement. L’enjeu est de taille puisqu’il s’agit justement des mil- liards de dollars nécessaires à la créa- tion de milliers de places en garderie.

Mais si les conservateurs vont de l’avant en éliminant les ententes sur les services de garde, ce sera sans aucun doute au prix de tensions fédérales-provinciales, un prix qui peut paraître élevé vu leur engage- ment d’accroître le pouvoir fiscal et politique des provinces. Il leur fau- dra alors démontrer que les provinces peuvent user de leur nou- velle capacité fiscale (encore mal définie) pour engager des dépenses à leur guise (mais sans conditions fédérales).

Une infrastructure sociale forte est indispensable à la santé économique et à la justice sociale d’un pays, car la solidité des pro- grammes sociaux favorise la crois- sance économique, la productivité et la compétitivité internationale. Or, à ce chapitre, l’élection d’un gouverne- ment conservateur minoritaire sus- cite autant de défis que d’occasions de poursuivre l’indispensable mo- dernisation des politiques sociales canadiennes.

Le nouveau Parlement pourrait constituer un front commun sur deux des trois défis de politique sociale que nous avons examinés, sous réserve de compromis par tous les partis. La réforme touchant les prestations pour adultes constitue un projet audacieux qui ne figurait dans aucun programme électoral mais que le gouvernement pourrait lancer en partenariat avec les provinces et les territoires. Le Sénat pourrait aussi jouer un rôle clé en favorisant la réflexion sur ce défi majeur, comme il l’avait fait sur celui des soins de santé.

Nul doute que le NPD et le Parti libéral s’opposeront à l’aide finan- cière directe aux parents et aux crédits d’impôt pour employeurs, et qu’ils insisteront pour préserver les ententes bilatérales sur l’apprentis- sage et la garde des enfants, voire pour les inscrire dans une loi fédérale (selon une priorité du NPD). On imagine mal comment cette question litigieuse pourrait faire l’objet d’un compromis. Mais au moins le nouveau gouvernement pourrait-il créer une meilleure prestation pour enfants en versant son allocation par l’entremise de la prestation fiscale canadienne pour enfants, qui ne souffre d’aucune des lacunes de l’allocation pour le choix en matière de garde et dont l’aug- mentation serait sans doute soutenue par les libéraux (qui l’ont conçue et améliorée) et le NPD (qui promettait en campagne de l’aug- menter de 1 000 dollars).