Nos politiques sociales ont longtemps été axées autour de certaines hypothé€ses concernant la manié€re dont la grande majorité de la population partageait son temps entre le travail rémunéré et les respon- sabilités familiales ; ces hypothé€ses étaient adaptées aux réalités de la démographie, de l’emploi et des familles de l’époque. Le foyer type regroupait par exemple deux pa- rents, plusieurs enfants et parfois un parent aÌ‚gé. Seulement une famille sur dix était alors dirigée par un parent seul et les femmes étaient peu présentes sur le marché du travail, restant aÌ€ la maison pour s’occuper des enfants, du foyer et parfois d’une personne aÌ‚gée.
L’effondrement de ces schémas a entraiÌ‚né des modifica- tions dans nos politiques. Dans les années 1960, le Régime d’assistance publique du Canada a ainsi commencé aÌ€ accorder aux familles aÌ€ faible revenu des subventions pour des services de garde réglementés. Dans la décennie suivante les congés parentaux étaient créés et les déductions pour frais de garde étaient introduits, mais les parents devaient tout de mé‚me en payer les couÌ‚ts et, surtout, trouver qui s’oc- cuperait de leurs enfants. Puis, dans les années 1990, l’on a restructuré l’assurance-emploi, l’aide sociale et les presta- tions pour enfants suivant les nouvelles réalités du marché du travail, notamment la montée du travail aÌ€ temps partiel et occasionnel ainsi que le nombre croissant de mé€res avec jeunes enfants actives sur le marché du travail.
Mais aucun de ces rajustements n’a produit un systé€me d’apprentissage et de garde des jeunes enfants adéquat (de qualité, accessible et abordable). AÌ€ l’exception du Québec, le Canada accuse un retard en matié€re d’éducation préscolaire et de services de développement. Les places disponibles dans les milieux de qualité sont insuffisantes, leur couÌ‚t reste élevé et le contenu éducatif des programmes demeure faible, mé‚me dans les garderies réglementées.
La garde non parentale est pourtant la norme pour la majorité des enfants canadiens d’aÌ‚ge préscolaire. Le 7 février 2005, Statistique Canada rapportait que la propor- tion d’enfants aÌ‚gés de six mois aÌ€ six ans ainsi gardés avait atteint 53 p. 100 en 2000-2001, soit 11 points de plus que six années plus toÌ‚t. Chez les petits de deux et trois ans, elle était de 56 et 57 p. 100 respectivement. Mais dans l’ensem- ble, seul un enfant d’aÌ‚ge préscolaire sur quatre était gardé en milieu réglementé, les autres l’étant en milieu familial ou par une gardienne.
En 2004, l’Organisation de coopération et de développe- ment économique (OCDE) lançait au Canada une mise en garde sur les défis aÌ€ venir et recommandait de prévoir des investissements substantiels, de mieux surveiller la qualité des services et d’améliorer la coopération intergouvernemen- tale. Son rapport établissait mé‚me les domaines de priorité. Faute de prendre ces recommandations en considération, le Canada expose aÌ€ de sérieux risques son futur capital humain car un service de garde éducatif pour les jeunes enfants est un élément clé de l’économie du savoir.
Notre deuxié€me priorité consiste aÌ€ faire un usage opti- mal du capital humain existant. Les investissements passés en éducation n’ont pas porté les fruits escomptés, et les revenus familiaux sont souvent trop faibles. C’est ce qui se produit quand les parents ne travaillent pas ou acceptent des emplois flexibles mais mal payés parce qu’ils font peu confiance aux services de garde offerts ou n’ont pas accé€s aÌ€ des services de qualité.
Il nous faut troisié€mement ren- forcer la coopération intergouverne- mentale, une priorité reconnue mais qui risque de ne pas é‚tre réalisée en 2006. Le nouveau gouvernement conservateur menace en effet d’an- nuler les ententes de principe bilatérales conclues en 2005 avec les provinces, ce qui déstabiliserait le fédéralisme au lieu d’établir les liens de confiance nécessaires pour relever les défis politiques qui nous font face.
Il existe désormais un vaste consensus sur l’importance d’investir dans le capital humain dé€s le plus jeune aÌ‚ge. Et un service de garde éducatif crée juste- ment les conditions d’une scolarité réussie et d’un apprentissage perma- nent. Souvent citée, l’étude Early Years Study, menée en 1999 par Margaret McCain et Fraser Mustard pour le gou- vernement de Mike Harris, repose comme beaucoup d’autres sur les neuro- sciences, la psychologie du développe- ment, le développement humain, la sociologie, la pédiatrie et les détermi- nants de la santé. Un savoir qui aide aÌ€ la compréhension des premié€res années de développement et de leurs con- séquences sur l’apprentissage, le com- portement et la santé. Toutes les études de ce genre recommandent la mise en place de programmes de développement de la petite enfance et des aptitudes parentales, y compris des services de garde, lesquels sont présentés comme faisant partie intégrante d’un sain développement et ce bien avant la sco- larité obligatoire. Scientifiquement, on a d’ailleurs amplement démontré que les étapes clés du développement cérébral, physique et social surviennent avant l’aÌ‚ge de six ans.
Les bienfaits de services de qualité ne se limitent pas au développement du cerveau. Ils permettent aussi d’amoindrir la vulnérabilité aux pro- blé€mes de développement, un phénomé€ne qui ne touche pas que les enfants pauvres.
Les conclusions du programme Human Early Learning Partnership (HELP) de l’Université de la Colombie- Britannique sont aÌ€ ce propos révélatrices. Ses chercheurs ont utilisé un « instru- ment de développement précoce » (IDP) pour établir un gradient de vulnérabilité développementale. Du quartier le mieux nanti de Vancouver au plus défavorisé, le taux de vulnérabilité passe de 6 p. 100 aÌ€ 38 p. 100, tout comme le risque des vul- nérabilités multiples.
Mais cette étude montre aussi qu’on raterait la cible en réservant aux seuls enfants « défavorisés » des services de prévention ”” de bons ser- vices de garde par exemple. C’est en effet dans les quartiers de la classe moyenne, ouÌ€ l’on compte globalement le plus de jeunes enfants, qu’on trouve le plus grand nombre d’enfants aÌ€ risque.
Une conclusion déterminante de cette importante étude longitudinale est que la prévention doit s’amorcer tré€s toÌ‚t pour porter fruit pendant les années de scolarité. Les écoles accueillant un grand nombre d’enfants vulnérables ne peu- vent combler les carences précoces qui exposent les enfants aÌ€ l’échec. L’étude a ainsi révélé que les variations observées dans les résultats d’un test sur les com- pétences de base de quatrié€me année administré dans différentes écoles s’ex- pliquaient jusqu’aÌ€ hauteur de 60 p. 100 par les taux de vulnérabilité établis aÌ€ la maternelle et par la situation socio- économique de la zone considérée. Or la proportion d’enfants qui, en arrivant aÌ€ l’école, sont vulnérables dans au moins un domaine de développement déter- mine fortement la capacité de l’éta- blissement d’aider ou non ses élé€ves aÌ€ maiÌ‚triser ces compétences de base.
De bons services de garde multi- plient d’une troisié€me façon les probabilités d’un fructueux retour sur l’investissement dans le capital humain. AÌ€ Toronto et Vancouver, les enfants d’immigrants de fraiÌ‚che date comptent pour le quart de la popula- tion d’aÌ‚ge scolaire, et ils vivent souvent dans des foyers ouÌ€ l’on ne parle ni le français ni l’anglais. Or la difficulté de communiquer dans l’une de ces langues est un marqueur clé de vulnérabilité. S’ils n’ont pas accé€s bien avant la mater- nelle aÌ€ un apprentissage linguistique et aÌ€ des moyens d’intégration culturelle, beaucoup d’entre eux débutent l’école dans un état de vulnérabilité peu pro- pice aÌ€ leur instruction et se ils trouvent ainsi exposés aÌ€ un risque accru d’échec.
Ce n’est pas aÌ€ l’école primaire ou secondaire, et moins encore aÌ€ l’univer- sité, qu’on peut baÌ‚tir les fondements d’un fort retour sur l’investissement dans le capital humain. Bien avant qu’un enfant ne se présente aÌ€ la porte de sa premié€re classe, les voies et capacités d’apprentissage sont déjaÌ€ établies, qu’elles soient ancrées dans leur cerveau ou déterminées par les compétences cognitives, physiques et sociales acquises aÌ€ l’aÌ‚ge préscolaire.
La demande pour des services de garde de qualité est forte parce que les enfants en bénéficient, mais aussi parce que les parents en ont besoin. Ces derniers savent que deux revenus sont souvent nécessaires pour protéger leur famille de la pauvreté. Chez les couples ayant un ou deux enfants mais un seul salaire, la proba- bilité de figurer parmi les ménages aÌ€ faible revenu s’établit aÌ€ 18 p. 100 ; elle grimpe aÌ€ 26 p. 100 s’ils ont trois enfants et plus. Ces deux taux sont supérieurs aÌ€ celui des familles aÌ€ parent unique (15 p. 100), et quatre aÌ€ cinq fois supérieurs aÌ€ celui des foyers aÌ€ deux revenus ou plus (rapporté dans Horizons, Vol. 7:2, 2004).
On ne s’étonnera donc pas que le nombre de mé€res au travail, qu’elles soient parents uniques ou non, ait monté en flé€che en seulement deux décennies, comme le démontre le graphique 1.
Nos politiques publiques n’ont cependant pas suivi cette évolution fondamentale. Certains politiciens agissent encore comme si la plupart des mé€res s’occupaient aÌ€ la maison de leurs enfants d’aÌ‚ge préscolaire et comme si les parents avaient le « choix » de travailler ou non, en totale contradiction avec la réalité des familles d’aujourd’hui. En effet, les deux tiers des femmes ayant des enfants d’aÌ‚ge préscolaire ont un emploi, et cette proportion ne cesse de croiÌ‚tre.
Tous les parents recherchent des services de garde de la meilleure qua- lité possible, mais ils en trouvent rarement qui répondent aÌ€ leurs besoins et crité€res. Trop souvent, ils doivent faire un double compromis sur la qualité de leur propre emploi et celle des services de garde.
Malgré un niveau d’instruction supérieur indiquant qu’elles ont davantage investi dans leur propre capital humain, les femmes occupent toujours des emplois rémunérés aÌ€ hau- teur de 60 p. 100 du salaire des hommes ; et beaucoup travaillent aÌ€ temps partiel. Elles travaillent souvent dans des secteurs ouÌ€ les heures sont flexibles ou atypiques afin d’éviter les conflits travail-famille. Les seules pos- sibilités qu’il reste alors aux parents en matié€re de garde sont généralement moins que satisfaisantes.
En vérité, la qualité de ces services varie énor- mément. Lorsqu’elles sont aÌ€ but lucratif, les garderies mé‚me réglementées sont moins susceptibles de répondre aux mé‚mes normes éducatives que les garderies aÌ€ but non lucratif et que la garde en milieu familial (voir le tableau 1). C’est ce qu’a clairement démontré une enqué‚te commandée en 2003 par le gouvernement du Québec, selon laquelle la faiblesse des programmes éducatifs des garderies aÌ€ but lucratif (qui sont pourtant accréditées et tenues d’appliquer les mé‚mes programmes que les centres de la petite enfance) s’explique aÌ€ la fois par l’absence d’infrastructure matérielle en appui aÌ€ la programma- tion éducative et par la faible qualité de cette programmation.
Une autre étude sur le systé€me de garde québécois, menée par une équipe dirigée par Richard Tremblay (et publiée dans Choix IRPP, en 2005), confirme ces résultats. Elle révé€le un écart de qualité analogue entre les cen- tres de la petite enfance et les garderies aÌ€ but lucratif ou les milieux non régle- mentés. Plus du quart (27 p. 100) des garderies aÌ€ but lucratif y étaient en effet classées « inadéquates », tout comme les milieux non réglementés (26 p. 100). Non seulement les services étaient-ils plus souvent inadéquats dans ces garderies, mais les enfants les plus pauvres étaient concentrés dans celles de qualité inférieure toutes caté- gories confondues.
Malgré des données aussi élo- quentes, pourquoi tant de pa- rents « choisissent-ils » des services en milieu familial non réglementés dispensés par des gens sans formation? Car on l’a vu, les trois quarts des enfants cana- diens sont gardés de cette façon. Plusieurs raisons expliquent ce choix.
La premié€re étant la disponibilité des places. On dénombre au pays des places réglementées pour 16 p. 100 seulement des enfants de 0 aÌ€ 12 ans, 43 p. 100 d’entre elles étant concen- trées au Québec (en 2004) mé‚me si seulement 23 p. 100 des enfants dont la mé€re travaille vivent dans cette province.
Quand des places de qualité sont disponibles, les parents n’hésitent pas. En 1994-1995, soit avant la mise en place du nouveau systé€me, les enfants du Québec fréquentaient déjaÌ€ une garderie dans une proportion de 25 p. 100, soit un peu plus seulement que ceux de l’Alberta (24 p. 100) et de l’Ontario (19 p. 100). Six ans plus tard, l’écart s’est beaucoup creusé. Plus de deux enfants québécois sur cinq fréquentaient un service de garde en 2000-2001, soit plus du dou- ble que dans toute autre province (sauf l’IÌ‚le-du-Prince-EÌdouard, ouÌ€ la maternelle est intégrée aux services de garde). Pour ce qui est de l’Alberta et de l’Ontario, la fréquentation a mé‚me baissé alors que la demande surpassait l’offre et la volonté des gouverne- ments d’injecter des fonds.
Malgré des données tout aussi élo- quentes, pourquoi tant de parents continuent-ils de « choisir » les garderies aÌ€ but lucratif? Parce qu’ils ont de meilleures chances d’y trouver une place. Au Québec, le taux d’augmentation des places dans ces garderies a doublé de 1998-2001 aÌ€ 2001-2004. En Ontario, ouÌ€ l’on dénombre presque deux fois plus de mé€res au travail ayant des enfants d’aÌ‚ge préscolaire, on a créé trois fois plus de places en milieu privé.
Autrement dit, certains gouverne- ments préfé€rent encourager des ser- vices de garde dont la moindre qualité a été clairement démontrée. Au lieu de favoriser un « véritable choix », ces favoriser gouvernements imposent donc aÌ€ cer- tains parents de choisir entre le bien- é‚tre de leurs enfants, leur propre emploi et leurs revenus familiaux. En leur imposant ce choix difficile, ils ne risquent gué€re de tirer un fructueux retour sur leur investissement dans le capital humain ni de récolter les fruits d’investissements passés dans l’éduca- tion des jeunes filles.
Les services de garde figurent pour- tant en bonne place sur la liste des priorités politiques et mi- nistérielles. Depuis les années 1980, les gouvernements fédéral et provin- ciaux ont activement travaillé sur l’offre. En 1997, le Québec innovait en Amérique du Nord en mettant sur pied au couÌ‚t de presque 1,5 milliard de dollars par an un systé€me uni- versel et abordable axé sur le développement de l’enfant.
Mais au mé‚me moment, plusieurs gouvernements choisissaient de réduire leurs dépenses en services réglementés au nom de la lutte contre le déficit, ou de privilégier d’autres types de services. Trois des provinces comptant le plus grand nombre d’en- fants ”” l’Alberta, l’Ontario et la Colombie-Britannique ”” ont ainsi fait d’importantes compressions. De 1992 aÌ€ 2004, par exemple, l’Alberta a réduit ses dépenses en la matié€re de 20 p. 100 (en dollars réels). L’Ontario a réengagé des dépenses mais, en 2004, celles-ci restaient inférieures de 44 millions $ par rapport aÌ€ 1995. Pas étonnant qu’une organisation internationale de premier plan comme l’OCDE ait prévenu le Canada qu’il accusait un retard au chapitre des infrastructures sociales de l’économie du savoir et lui ait recommandé d’accroiÌ‚tre la coopéra- tion intergouvernementale pour faire de cette question une réelle priorité.
En fait, les programmes axés sur l’enfance ont déjaÌ€ favorisé l’as- souplissement des relations intergou- vernementales. Apré€s qu’Ottawa eut réduit et restructuré unilatéralement ses transferts aux provinces en 1995, il est vite apparu nécessaire de rétablir la confiance et la collabora- tion entre les deux ordres de gou- vernement. Et malgré ses failles, l’Entente-cadre sur l’union sociale a marqué aÌ€ cet égard un premier pro- gré€s. Ont suivi la Prestation nationale pour enfants, le Plan d’action national pour les enfants, l’Initiative de développement pour les jeunes enfants, le Cadre multilatéral pour l’apprentissage et la garde des jeunes enfants ainsi que les ententes de principes sur le développement des services d’apprentissage et de garde, autant d’étapes vers la reconstruction d’un systé€me fonctionnel de relations intergouvernementales.
Renouvelables sur une période de cinq ans, ces ententes de principe signées au cours de l’année 2005 ont permis aux provinces de planifier leur action et de prendre des engagements aupré€s des parents et associations désirant élaborer une infrastructure et fournir des services. Le Canada sem- blait donc en voie de renverser la ten- dance et de rattraper ses homologues de l’OCDE.
C’est pourquoi les premiers mi- nistres ont été pris au dépourvu quand Stephen Harper a promis en campagne élec- torale de rétablir ce qui constitue en vérité des allocations familiales, en présentant son projet comme une solution de rechange aux transferts fédéraux prévus aux ententes de principe. Déclarant qu’il annulerait ces ententes apré€s la pre- mié€re année, il a proposé comme « substitut acceptable » un paiement imposable de 1 200 $ aux familles et un crédit d’impoÌ‚t aux employeurs. Les premiers ministres qui avaient le plus aÌ€ perdre pour s’é‚tre engagés aupré€s de leurs citoyens aÌ€ créer un systé€me élargi (au Québec, en Ontario, en Saskatchewan et en Colombie-Britannique) ont réclamé dé€s le lendemain des élections le respect des ententes duÌ‚ment signées par son prédécesseur.
Si ces ententes ne sont pas respectées, les relations intergou- vernementales auront toÌ‚t fait d’en revenir aux jours sombres du fédéra- lisme unilatéral. On risque également de recréer le statu quo en vertu duquel le mieux-é‚tre du Canada se trouvait compromis par l’incapacité des gouvernements de collaborer pour moderniser leurs politiques de soutien aÌ€ la main-d’œuvre, aux familles et aux enfants qui sont l’avenir de ce pays.
