Le Canada a la chance de posséder d’abondantes ressources en capital, que ce soit en termes de capital humain (population instruite et bien portante), de capital naturel (foré‚ts, eau douce, faune, écosysté€mes variés), de capital physique (excellente infrastructure publique, pour ce qui est notamment des routes, ports et chemins de fer, de l’épuration des eaux et du traitement des eaux usées, des écoles et des hoÌ‚pitaux) ou de capital social (une société civile et une démocratie stable).
Mais, en ce qui concerne notre capital public, nous n’y avons pas consacrés les investissements nécessaires au cours des dernié€res années, ou ils se sont avérés inefficaces.
Le capital public se compose des éléments du capital humain, naturel, physique et social dont les gouvernements assurent ou soutiennent la prestation en raison de leur carac- té€re de bien collectif. L’état actuel de ce capital public, sur le plan quantitatif et qualitatif, exige maintenant des réin- vestissements importants, faute de quoi le Canada verra compromise sa capacité d’assurer durablement une qualité de vie supérieure aÌ€ l’ensemble de sa population. Tel est donc notre défi principal : maintenir de solides investissements dans le capital public de la nation.
Les gouvernements tendent aÌ€ sous-investir dans le ca- pital public lorsqu’ils sont pressés par la concurrence (intérieure ou extérieure), qu’ils ont trop peu de marge fis- cale ou de pouvoir de taxation (c’est le cas des gouverne- ments municipaux), qu’ils font face aux demandes d’un secteur tré€s en vue (comme celui de la santé) ou qu’ils doivent compenser le ralentissement du cycle économique. Le plus souvent, leur stratégie consiste alors aÌ€ réduire leurs investissements et aÌ€ vivre du capital accumulé en attendant « des jours meilleurs ».
Par ailleurs, mé‚me lorsqu’ils investissent, il arrive que les dépenses publiques s’avé€rent inefficaces, c’est-aÌ€-dire qu’elles ne produisent pas les résultats escomptés, en raison des pressions des groupes d’intéré‚ts, de l’opportunisme poli- tique, de connaissances scientifiques ou techniques lacu- naires, ou d’analyses préalables insuffisantes. Il peut aussi arriver qu’un gouvernement soit incapable ou empé‚ché de mettre une mesure en œuvre aÌ€ cause d’une opinion publique contraire, par suite de querelles fédérales- provinciales, de manœuvres judiciaires ou politiques de par- ties intéressées, ou par manque de leadership.
Les trois enjeux politiques que j’ai retenus, soit l’épuise- ment du capital naturel, les insuffisances du systé€me édu- catif et l’amélioration des relations canado-américaines, illustrent bien la menace qui pé€se sur notre capital public. EÌtant donné l’importance du capital dans tout ce que nous produisons, ces enjeux sont intimement liés aÌ€ plusieurs autres. L’état de santé de la population et la performance de notre systé€me de santé, par exemple, sont indissociables de la situation des hoÌ‚pitaux, du personnel soignant, des revenus et du niveau d’instruction de la population ainsi que des agents agresseurs environnementaux. De mé‚me, notre productivité dépend des capitaux investis, de la qua- lité de la main-d’œuvre, de l’esprit d’entreprise, du flux des échanges commerciaux et de nos ressources naturelles.
Dans plusieurs régions du pays, la quantité et la qualité de notre capital public ont diminué au point de com- promettre les moyens d’existence des gens et de menacer la productivité du secteur primaire ; cette diminution est telle que nous avons mé‚me peut-é‚tre atteint le stade ouÌ€ nous ne pourrons renverser ce processus de dégradation, mé‚me au prix fort. J’ai interrogé mes collé€gues sur leurs trois priorités poli- tiques. Aucun n’avait songé au capital naturel. Quand j’ai parlé de mon intention d’en faire un enjeu majeur, l’un d’eux m’a répondu : « Effectivement, si l’environnement perd sa capacité de préserver la vie ou de contribuer aÌ€ notre qualité de vie, les autres priorités n’auront gué€re d’importance. »
Les exemples de perte du capital naturel sont nombreux. Qu’on songe au déclin de ressources renouvelables comme la faune et les espé€ces marines sauvages, le saumon et la morue étant parmi les populations les plus touchées (graphique 1). Qu’on songe aussi aux foré‚ts (graphique 2), aÌ€ la perte terres arables due aÌ€ l’érosion, aÌ€ l’irrigation et au bétonnage de sites naturels, ou encore aÌ€ la conversion de sols humides. Des terres agricoles de grande qualité sont ainsi sacrifiées aÌ€ l’étalement urbain (graphique 3) et bon nombre de nos ressources envi- ronnementales sont menacées par la pollution de l’air et des eaux, la réduc- tion de la biodiversité et les change- ments climatiques. Non sans ironie, nos stocks de ressources non renouve- lables ”” minéraux et combustibles fossiles ”” sont en meilleur état en ter- mes de viabilité puisque le marché tient compte de leur valeur de rareté (mais non de couÌ‚ts sociaux comme la pollution).
Les défis en ce domaine sont également nombreux. Il nous manque tout d’abord des données fiables sur la quantité de capital naturel dont nous disposons, aÌ€ plus forte raison sur celui que nous perdons. Statistique Canada et d’autres agences des trois ordres de gouvernement, sans compter plusieurs ONG, ont récemment consacré plus d’efforts aÌ€ mesurer ce capital. Nous savons mieux mesurer la couverture forestié€re, nos ressources et réserves de minéraux et d’énergie, mais nous sommes encore loin d’une base de données complé€te sur nos biens naturels et plus loin encore de pouvoir suivre leur évolution. Et notre capacité de mesurer le capital environnemental est encore moindre.
Les réponses apportées par nos politiques publiques aÌ€ la perte de capital naturel se sont malheureuse- ment souvent révélées inefficaces. La gestion des pé‚ches marines a raté l’ob- jectif de pé‚ches durables, la pé‚che aÌ€ la morue en offrant l’exemple le plus éloquent.
Les licenses de bateaux et d’exploitation, la réglemen- tation des engins de pé‚che, l’imposition de quotas ou de limites des jours de pé‚ches n’ont pas eu le suc- cé€s escompté, soit parce qu’elles portent sur certains aspects seulement du pro- blé€me de libre accé€s, soit parce qu’elles ne sont pas exécutoires ou appliquées, ou encore parce que nous en savons trop peu sur les caractéristiques biologiques des espé€ces menacées.
Certes, des forces exogé€nes comme la présence de flottes de pé‚che étrangé€res, la température de l’eau et les conditions biologiques jouent un roÌ‚le important, mais cas apré€s cas, la réglementation nationale est un fac- teur contribuant aÌ€ la perte des popula- tions de poissons sauvages.
Nos politiques environnemen- tales souffrent des mé‚mes insuffi- sances. Qui croit sérieusement que le « Défi d’une tonne » ”” qui demande aux Canadiens de réduire d’une tonne leurs émissions annuelles de gaz aÌ€ effet de serre, d’investir dans les technologies d’économie d’énergie et de privilégier les transports publics ”” contribuera vraiment aÌ€ réduire les émissions de gaz aÌ€ effet de serre si l’on n’inclut pas, dans le prix de l’énergie, le couÌ‚t de la dégradation de l’environ- nement? Les marchés évaluent rarement les couÌ‚ts de pollution, tandis que les organismes de réglementation et les commissions de service public hésitent aÌ€ autoriser l’intégration de mesures de conservation ou du couÌ‚t de la dégradation environnementale dans le prix de base de l’électricité et du gaz naturel.
Le Canada, surtout au niveau fédéral, mise beaucoup sur des lignes directrices environnementales non contraignantes (sur la qualité de l’air et les déchets toxiques, par exemple). Mais si les systé€mes de conformité volontaire donnent aux gens bonne conscience et constituent d’excellentes stratégies commerciales, ils n’entraiÌ‚- nent aucune réduction durable des agents agresseurs environnementaux en l’absence d’une tarification aÌ€ l’ap- pui des politiques dissuasives, comme le montrent plusieurs études.
Les demandes contradictoires des parties intéressées peuvent paralyser les organismes de réglementation. Par exemple, les gestionnaires du secteur des pé‚ches tendent aÌ€ s’incliner devant les intéré‚ts aÌ€ court terme de ceux qui en vivent, alors que la seule politique qui assurerait la survie aÌ€ long terme d’une espé€ce marine réside dans l’imposition de longs moratoires sur les pé‚ches et la créa- tion de zones protégées. De mé‚me, les ré€glements provinciaux en matié€re de reboisement ont été appliqués au fil du temps de façon tré€s variable sous la pression des adeptes de la coupe irresponsable. Et comme il faut des dizaines d’années pour repeupler les foré‚ts en essences précieuses, les mauvaises décisions du passé reviennent nous hanter pen- dant longtemps. Elles peuvent mé‚me é‚tre irréversibles, et les pertes irré- parables, comme c’est le cas quand les gouvernements autorisent la con- version de terres de grande valeur écologique en lotissements résiden- tiels aÌ€ faible densité avec routes et services auxiliaires, en vue d’en tirer des revenus d’impoÌ‚t foncier.
Les couÌ‚ts sociaux potentiels des décisions qui favorisent la déperdi- tion de notre capital naturel sont énormes. Le déclin de nos régions rurales est aÌ€ la fois un problé€me poli- tique et un facteur décisif d’érosion du capital naturel des régions. Certaines pertes sont inéluctables, quand s’épuise par exemple un minerai. D’autres sont pourtant évitables, comme les pertes de bois exploitable et de stock de poissons, qui se traduisent dans la population par des pertes d’em- plois et de revenus. Sans compter les collectivités qui perdent leur identité, leur mode de vie et voient leurs habi- tants s’expatrier.
Ces déchirements sociaux sont particulié€rement ressentis dans les communautés autochtones et les col- lectivités proches de la terre. Et leurs couÌ‚ts augmentent lorsqu’il nous faut remplacer le capital naturel perdu par du capital physique. La reconversion des terres humides aÌ€ des fins d’habita- tion pourrait se révéler bien moins avantageuse qu’on ne le croit pour l’ensemble de la société. L’adaptation aux changements climatiques nous couÌ‚tera des milliards et menacera des collectivités entié€res. Le dendroctone du pin ponderosa est en voie de dé- truire la foré‚t boréale de l’Ouest cana- dien et, du mé‚me coup, les moyens de subsistance de ses habitants. Le projet Biosphé€re II, qui visait aÌ€ recréer la nature au prix de 83 millions $ l’acre, a échoué, prouvant qu’il n’est ni facile ni économique de remplacer la nature.
Le Canada investit annuelle- ment des milliards de dol- lars dans l’éducation et le développement des compé- tences. Nos dépenses par habi- tant sont parmi les plus élevées des pays de l’OCDE, mais de nombreux problé€mes conti- nuent de nuire aÌ€ notre produc- tivité, aÌ€ notre qualité de vie et aÌ€ notre capital social.
Ainsi, la répartition de nos dépenses en éducation, entre l’enseignement postse- condaire (EPS) et l’apprentissage de métiers spécialisés, ne répond ni aux pressions du marché ni aÌ€ l’évolution démographique. Si nous maintenons notre politique d’immi- gration actuelle, nous devrons améliorer la formation linguistique et multiplier les politiques favorisant l’adaptation aux normes cana- diennes. Et les peuples autochtones vivant ou non dans des réserves tar- dent aÌ€ bénéficier véritablement des politiques d’éducation et de développement des compétences passées et actuelles, d’ouÌ€ le besoin continu d’importantes réformes pour améliorer leur situation.
Malgré de tré€s fortes dépenses par habitant dans le domaine de l’éduca- tion, le Canada n’a pas su y investir les fonds nécessaires lorsque la demande en éducation était aÌ€ son sommet et quand les besoins en compétences spé- cialisées ne cessaient d’augmenter. Les dépenses réelles par habitant en EPS ont diminué dans tout le pays au cours des années 1990, alors mé‚me que les effectifs universitaires augmentaient au-delaÌ€ de la capacité d’absorption du systé€me. AÌ€ l’exemple de la reforesta- tion, les conséquences du sous- investissement sont généralement ressenties aÌ€ plus long terme.
Depuis, on a réinvesti dans la recherche mais tré€s peu dans l’en- seignement comme tel. Beaucoup d’é- tudiants suivent leurs cours dans des classes immenses et prolongent leurs études parce que trop de cours affichent complet ou qu’ils doivent travailler aÌ€ temps partiel pour payer leurs droits de scolarité. Ceux qui croient que la qualité de l’enseigne- ment postsecondaire s’est maintenue n’ont pas visité d’université depuis longtemps. Et c’est sans parler du sous- investissement dans l’apprentissage de compétences particulié€res, notamment dans la formation des professionnels de la santé : médecins, personnel infir- mier et techniciens de laboratoire.
Selon les rapports de l’Institut canadien d’information sur la santé, le Canada compte environ 300 000 infir- mié€res, dont 70 p. 100 ont plus de 40 ans. Au terme de la présente année, 13 p. 100 d’entre elles auront 65 ans et prendront pour la plupart leur retraite, tout comme bon nombre de celles qui ont de 55 aÌ€ 64 ans. Fin 2006, plus de 50 000 d’entre elles auront ainsi quitté le secteur de la santé. Or le Canada ne produit annuellement qu’environ 10 000 nouvelles infirmié€res, et les autorités chargées de l’octroi des licences exigent désormais des infir- mié€res accréditées qu’elles possé€dent un baccalauréat. Nous avons comblé certaines lacunes en recourant aÌ€ des infirmié€res étrangé€res, mais cette solu- tion qui, incidemment, nuit aux pays en développement n’est pas viable aÌ€ long terme. Et les pays d’ouÌ€ elles proviennent tentent d’ailleurs de contenir cette fuite des cerveaux.
Si les statistiques montrent qu’un diploÌ‚me universitaire est essentiel aÌ€ l’obtention d’un poste bien rémunéré dans les secteurs ouÌ€ l’on prévoit une forte croissance de l’emploi, notre politique d’éducation a trop insisté sur l’EPS comme voie exclusive vers des postes de qualité. Les écoles se- condaires publiques ont sensi- blement réduit l’apprentissage des compétences qui ne sont pas liées aux matié€res de base, de sorte que les élé€ves ont de plus en plus de mal aÌ€ obtenir la forma- tion propre aux métiers spécialisés. On peut acquérir ces compétences dans des cégeps ou des établissements privés, par une formation en milieu de travail ou des programmes de stages, mais les données indiquent que les jeunes sont de moins en moins nom- breux aÌ€ choisir cette voie. Sans parler des élé€ves qui décrochent parce qu’ils ne croient pas avoir besoin d’un pro- gramme les préparant aÌ€ l’université ou ne pensent pas le réussir. Bref, le Canada manque sérieusement de can- didats aux métiers spécialisés.
La formation linguistique con- stitue un autre défi de taille pour le Canada. Le gouvernement fédéral a annoncé qu’il répondrait aÌ€ l’enjeu d’une population vieillissante en accueillant des immigrants en plus grand nombre. Mais il n’a pas adapté l’offre de formation linguistique en conséquence. Le personnel éducatif du secteur public ne dispose pas des ressources nécessaires aÌ€ la prestation d’une bonne formation linguistique, que ce soit avant ou apré€s le secon- daire V. Et les normes de qualité restent inégales dans le secteur privé. Il faudra donc de meilleures poli- tiques pour relever ce défi, et non seulement des investissements sup- plémentaires.
Les relations économiques et poli- tiques entre le Canada et les EÌtats- Unis se répercutent sur toutes les formes de capital. Ces relations sont mises aÌ€ dure épreuve par les réactions différentes de chaque pays face au terrorisme et aux questions de sécurité, par des litiges commerciaux ou par des politiques sociales et culturelles divergentes, pour ne citer que quelques domaines clés. Mais nos liens avec les EÌtats-Unis restent plus nombreux que nos motifs de discorde. Ainsi, la sécurité et la lutte contre le terrorisme sont des enjeux nord-américains qui ne se réduisent pas aÌ€ un problé€me américain. Or le Canada a sous-investi pendant de longues années dans ses forces armées et la protection de sa frontié€re. Et, bien qu’on ait annoncé une forte augmentation du budget militaire, nous resterons largement dépendants des EÌtats-Unis pour assurer notre sécurité.
Le Canada devrait consacrer une part beaucoup plus grande de son PIB aÌ€ ses dépenses militaires et de sécu- rité, indépendamment du soutien de son voisin. D’autant que la sécurité est aussi un enjeu commercial. C’est en effet le flux des échanges et les couÌ‚ts d’exportation qui risquent d’é- coper si les EÌtats-Unis prennent uni- latéralement des mesures de sécurisation des frontié€res.
Entre-temps, les différends com- merciaux continuent de nuire aÌ€ l’industrie canadienne et aÌ€ supprimer des emplois. On songe ici au bois d’œuvre, aÌ€ l’électricité, aux barrié€res imposées aÌ€ des produits agricoles comme le bœuf, les pommes de terre ou les tomates. Le Congré€s américain a toujours été et restera protection- niste. Si nous souhaitons préserver nos exportations vers notre tout pre- mier partenaire commercial, nous ne saurions négliger nos relations avec ses dirigeants. L’abolition de l’ALENA nuirait beaucoup plus au Canada qu’aux EÌtats-Unis. Or l’importance de nos ressources énergétiques est d’au- tant plus grande aujourd’hui, alors que les EÌtats-Unis dépendent de plus en plus du pétrole étranger et compte tenu de l’instabilité grandissante au Moyen-Orient. Signalons en outre qu’une relation conflictuelle entre les gouvernements canadien et américain provoque des frictions au sein mé‚me de notre pays, ouÌ€ les intéré‚ts provin- ciaux diffé€rent de ceux d’Ottawa, ce qui ne favorise gué€re de judicieuses décisions en matié€re de politique énergétique.
Nos deux économies sont en vérité si intégrées qu’il nous est indis- pensable de collaborer sur des questions aussi décisives que l’actuelle crise dans l’indus- trie nord-américaine de l’automobile, la concur- rence des pays en voie d’in- dustrialisation rapide et d’autres zones d’échanges commerciaux, la mobilité des capitaux et des tra- vailleurs, les politiques environnementales et la protection du capital naturel (pensons aÌ€ la pollution atmosphérique transfrontalié€re des centrales aÌ€ combustible fossile, aux réserves fauniques de l’Arctique ou aux ressources naturelles du Grand Nord).
Pour rétablir de meilleures rela- tions avec les EÌtats-Unis, nous n’avons pas aÌ€ calquer nos politiques sociales sur les leurs. Mais pour préserver nos programmes sociaux, nous devons cependant maintenir notre production aÌ€ un niveau suffi- sant pour en assurer le financement, et nous avons besoin pour ce faire du marché américain. Les autres marchés étrangers ont certes une grande importance, mais ils ne remplaceront jamais celui des EÌtats-Unis. Ce n’est donc qu’en réexaminant aÌ€ la fois ses politiques intérieures et sa situation dans l’économie mondiale que le Canada pourra préserver l’ensemble de son capital.
