Grâce à la montée du prix mondial du pétrole ― interrompue brièvement par la récession de 2008 ― et aux prix particulièrement élevés et stables de 2010 à 2014, la production de pétrole à partir des sables bitumineux a connu une hausse appréciable, passant de 1 million de barils par jour en 2005 à 2,9 millions de barils en 2018. Mais la capacité des oléoducs transportant le pétrole de l’Alberta vers les marchés extérieurs est nettement insuffisante. Le manque de capacité de transport cause des difficultés économiques considérables à la province, réduisant la rentabilité du secteur et assombrissant les perspectives d’emploi. Au cours des dix dernières années, quatre grands projets ont été présentés pour combler cette déficience, mais aucun ne s’est réalisé. Et voilà qu’en août 2018, le gouvernement fédéral annonce qu’il acquiert l’oléoduc Trans Mountain pour en soutenir l’expansion, quoique cette décision entre en contradiction avec sa politique de réduction des gaz à effet de serre.
Dans quel contexte et pour quelles raisons les différentes initiatives n’ont-elles pas abouti ? Et quelles sont les chances que l’oléoduc Trans Mountain voit le jour comme le prévoit le gouvernement fédéral ? Revenons d’abord aux différents obstacles qui se sont dressés devant les promoteurs des projets.
Quatre grands projets d’oléoducs
Le projet Keystone XL, d’une capacité de transport de 1 million de barils par jour, qui devrait relier l’Alberta au golfe du Mexique, fut lancé par la société albertaine TransCanada en 2008. Il était et il demeure le projet préféré de l’industrie canadienne des sables bitumineux et de l’industrie américaine du raffinage située dans le golfe du Mexique, car il permettrait d’acheminer directement le pétrole lourd vers des raffineries possédant les équipements requis pour traiter ce type de produit. Les trois autres projets pourraient aussi relier l’Alberta au golfe du Mexique, mais ils impliqueraient de longs détours par terre et par mer. Le président Barack Obama, désirant satisfaire les groupes environnementaux qui l’appuyaient, refusa d’approuver Keystone XL durant ses deux mandats, mais Donald Trump cassa cette décision en 2017. Malgré cet appui du président américain, des décisions d’organismes réglementaires de certains États sur des questions environnementales retardent les travaux à l’heure actuelle.
À la suite des déboires de ce projet aux États-Unis, d’autres projets en sol canadien ont vu le jour. Le projet Northern Gateway de l’entreprise Enbridge, d’une capacité de 500 000 barils par jour, devait relier le nord de l’Alberta à Kitimat en Colombie-Britannique. Tout en l’approuvant en 2014, le gouvernement fédéral imposa à Enbridge de satisfaire à 209 conditions, dont celle de l’acceptation par les communautés autochtones. Devant l’incapacité d’Enbridge à se plier aux conditions, le gouvernement retira son approbation en 2016.
Il y eut aussi le projet d’oléoduc Énergie Est de TransCanada, d’une capacité de transport de 1 million de barils par jour, qui devait acheminer le pétrole albertain à Saint-Jean au Nouveau-Brunswick. Pour le premier tronçon entre l’Alberta et la frontière ouest du Québec, on planifiait convertir un gazoduc non utilisé, et on aurait construit un nouveau tronçon de la frontière ouest du Québec jusqu’à Saint-Jean. Le gouvernement du Nouveau-Brunswick soutint le projet pour des motifs économiques, mais le Québec s’y opposa en invoquant l’absence d’acceptabilité sociale. En octobre 2017, TransCanada retira sa demande d’évaluation qu’elle avait déposée à l’Office national de l’énergie.
Le quatrième projet fut celui de la société américaine Kinder Morgan, qui est propriétaire de l’oléoduc Trans Mountain reliant l’Alberta au port de Burnaby près de Vancouver en Colombie-Britannique. Kinder Morgan souhaitait en augmenter la capacité à près de 1 million de barils par jour. Le projet reçut le feu vert du gouvernement libéral de Christy Clark comme du gouvernement fédéral, mais le gouvernement néodémocrate de John Horgan s’y opposa dès la formation de son gouvernement minoritaire en mai 2017, car le Parti vert en fit une condition de son appui à ce gouvernement minoritaire. Malgré ses démentis, le gouvernement Horgan provoqua une guerre commerciale avec l’Alberta. Après la menace du promoteur à l’été 2018 de retirer son projet survint un coup de théâtre : le gouvernement libéral de Justin Trudeau se porta acquéreur du pipeline Trans Mountain au coût de 4,5 milliards de dollars afin d’en soutenir l’expansion. Cet achat n’a pas atténué l’opposition du gouvernement de la Colombie-Britannique, qui reflète les préoccupations environnementales des résidents de la baie du port de Vancouver, ni celle de groupes autochtones, même si certains d’entre eux ont exprimé le désir d’acquérir des parts de Trans Mountain.
Aucun des quatre projets d’oléoducs n’est donc en cours de réalisation aujourd’hui. Il faut reconnaître que les considérations environnementales, concernant notamment la qualité de l’eau, la protection des espèces menacées et les émissions de gaz à effet de serre, ainsi que l’opposition des Premières Nations, appuyée par les courts de justice, ont créé des entraves importantes que les promoteurs et le gouvernement canadien n’ont pas pu surmonter. Nous assistons au changement graduel des poids relatifs que la société accorde aux aspects environnementaux et aux bénéfices économiques. Non seulement la hausse du niveau de richesse amène la population à privilégier davantage les aspects environnementaux de son milieu de vie, le progrès technologique réduit considérablement les emplois permanents associés aux opérations des gazoducs.
À quelques mois des élections fédérales, le gouvernement canadien se retrouve ainsi propriétaire d’un vieux pipeline dont l’expansion est soutenue par le gouvernement albertain, mais âprement combattue par celui de la Colombie-Britannique.
Des projets énergétiques pancanadiens ?
La plupart des constitutionnalistes sont d’avis que le gouvernement fédéral a le pouvoir d’imposer une infrastructure impliquant plus d’une province si elle bénéficie à l’ensemble des Canadiens. Cependant, les questions environnementales de nature locale relèvent de l’autorité provinciale. Même si le gouvernement fédéral est propriétaire du projet et que les organismes réglementaires l’approuvent, le promoteur doit obtenir les divers permis des autorités locales pour effectuer les travaux. L’opposition locale à un projet peut entraîner des retards et ainsi en compromettre la rentabilité. En ce moment, des opposants ralentissent les travaux du projet de gazoduc de Coastal GasLink Pipeline (une filiale de TransCanada) devant relier le nord-est de la Colombie Britannique à Kitimat pour alimenter la toute première usine de liquéfaction de gaz naturel pour l’exportation vers l’Asie, même si ce projet a reçu l’approbation et le soutien du gouvernement provincial.
L’offre de compensation d’Ottawa au gouvernement de la Colombie-Britannique en cas de déversement ne semble pas être une voie possible pour solutionner le problème du pipeline Trans Mountain. Il est très difficile d’évaluer ce que serait une compensation juste et raisonnable s’il survient un déversement de pétrole le long du trajet ou dans la baie de Vancouver. Même si les risques d’un tel accident sont faibles et que le transport du pétrole par gazoduc est moins coûteux et plus fiable que le transport par train, un déversement susciterait une réaction négative d’une ampleur hors du commun.
Il y a très peu d’exemples dans l’histoire canadienne où le gouvernement fédéral a imposé un grand projet d’infrastructure à une province qui s’y opposait avec véhémence, mais il y en a un qui a marqué l’Alberta. En 1980, le gouvernement libéral de Pierre Elliott Trudeau introduisit le Programme énergétique national qui imposait un prix canadien du pétrole inférieur au prix mondial au bénéfice des provinces ne disposant pas de ressources pétrolières. L’Alberta ne pouvait alors plus capturer la pleine valeur de ses ressources pétrolières, et elle s’opposa à la politique du gouvernement fédéral avec tous les moyens disponibles, y compris une baisse de production. Cette dispute fédérale-provinciale fut résolue lors du rapatriement de la Constitution en 1982, qui reconnut le droit de propriété des ressources naturelles des provinces. Elle constitue un épisode important de l’histoire moderne de l’Alberta ; depuis, la marque libérale ne trouve plus que peu de soutien dans cette province.
En cette période électorale, deux possibilités s’offrent au gouvernement libéral par rapport au pipeline Trans Mountain : il peut forcer la réalisation du projet, malgré l’opposition musclée du gouvernement de la Colombie-Britannique, ou alors retarder le début des travaux.
En allant de l’avant envers et contre tous, Ottawa garderait une position cohérente par rapport à ses décisions jusqu’à ce jour ; en différant le début des travaux, il éviterait une confrontation immédiate avec le gouvernement de la Colombie-Britannique et les groupes d’opposants. À mon avis, le gouvernement libéral privilégiera la seconde voie jusqu’à l’élection d’octobre. De plus, la mise en œuvre du projet Keystone XL aux États-Unis lui enlèverait beaucoup de pression, car la construction d’un grand projet d’oléoduc en terre canadienne deviendrait moins urgente. Malheureusement, aucune des deux possibilités ne permet d’entrevoir un retour positif sur l’investissement, Ottawa ayant déjà dépensé 4,5 milliards de dollars pour l’achat de Trans Mountain.
Photo : Shutterstock / Lisic
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