Le 17 octobre 2018, le Canada est devenu le deuxième pays ― après l’Uruguay ― à légaliser et à réglementer l’ensemble de la chaîne logistique du cannabis. Contrer le marché noir et affaiblir l’influence des groupes criminels étaient les principaux objectifs de cette législation, comme l’équipe de Justin Trudeau l’avait annoncé durant la campagne électorale. Un an plus tard, quels sont les effets de cette réglementation sur le commerce illicite ?
La légalisation du cannabis donne au Canada un large éventail d’outils lui permettant notamment de contrôler la production, la qualité et la puissance de ces produits, et d’en gérer l’approvisionnement et la distribution. Toutefois, des incertitudes demeurent, en particulier les effets sur la santé publique d’un modèle en partie commercial et l’impact de la législation du cannabis sur le crime organisé.
Bien que la réglementation du cannabis en soit toujours au stade embryonnaire et que des ajustements sont à prévoir aux niveaux fédéral, provinciaux et municipaux à moyen et à long terme, on peut déjà observer déjà quelques effets importants.
Tout d’abord, le marché noir accapare toujours une part considérable du marché du cannabis au Canada, comme l’avait d’ailleurs prévu le gouvernement fédéral. Selon Statistique Canada, au deuxième trimestre de 2019, les dépenses des ménages pour le cannabis récréatif acquis illégalement représentaient 67,5 % du marché total. Ce pourcentage peut sembler élevé, mais il est en constante baisse : de 90 % au troisième trimestre de 2018, il a reculé à 79 % au premier trimestre de 2019. Dans une note de recherche de février 2019, Oliver Rowe et Ben Isaacson, deux analystes de la Banque Scotia, prédisaient que 71 % des ventes de cannabis au Canada s’effectueraient sur le marché noir en 2019, mais que cette part chuterait à 37 % en 2020, lorsque certains problèmes d’approvisionnement auront été résolus. En effet, les pénuries de cannabis séché sont en train de se résorber, alors que le nombre de points de vente autorisés augmente, passant de 100 en octobre 2018 à 550 un an plus tard. De plus, le cannabis comestible, les extraits de cannabis et le cannabis pour usage topique seront offerts dans les magasins et en ligne dès la mi-décembre, ce qui pourrait aussi contribuer à enrayer le marché illicite.
En outre, le taux d’infractions liées au cannabis ― il s’agit d’infractions liées surtout à la possession illicite de cannabis, au trafic, à la production, à l’importation et à l’exportation de cette drogue ― a continué à diminuer en 2018, pour une septième année consécutive. S’il est difficile de tirer des conclusions des données des trois premiers mois (octobre à décembre 2018) qui ont suivi l’entrée en vigueur de la Loi sur le cannabis, il semble que la légalisation a contribué à réduire davantage le nombre d’infractions. Cependant, celles-ci représentaient encore 43 % des infractions liées aux drogues en 2018 (voir figure ci-dessous). Ce taux élevé s’explique en partie par le taux de prévalence de la consommation de cannabis au sein de la population canadienne, qui était d’environ 15 % au quatrième trimestre de 2018, contre 2 % pour la cocaïne, par exemple.
Il faut noter que le déclin du nombre d’infractions liées au cannabis peut s’expliquer par une réorientation des efforts des policiers vers les utilisateurs d’autres types de drogues, notamment les opioïdes, et par un recours plus fréquent des policiers à leur pouvoir discrétionnaire dans le cas d’infractions mineures liées au cannabis dans la période précédant la légalisation, comme l’a souligné Mike Serr, coprésident du Comité consultatif sur les drogues de l’Association canadienne des chefs de police.
Par ailleurs, le nombre de saisies de cannabis à la frontière est à la hausse depuis la légalisation du cannabis, et ce, après qu’on y a observé une tendance à la baisse au cours des années précédentes. Les quantités de cannabis saisies par l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) durant l’exercice 2018-2019 ont également augmenté : elles sont passées de 9,8 kilos au premier trimestre à 282,8 kilos au deuxième, puis à 573,7 au troisième, avant de diminuer au quatrième trimestre à 430 kilos.
De nouveau, il faut nuancer ces données. L’augmentation des quantités saisies ne permet pas de conclure à une hausse du commerce illicite : elle pourrait s’expliquer par des efforts plus soutenus des autorités pour lutter contre celui-ci. En effet, peu avant la légalisation, la Gendarmerie royale du Canada a affirmé « augmente[r] sa capacité de recueillir les renseignements sur l’évolution des activités du crime organisé et son implication dans le marché illicite du cannabis ».
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Il n’existe pas d’autorité centrale au Canada possédant des données précises sur la quantité de cannabis saisi dans l’ensemble du pays. Il n’y a pas non plus de mécanisme pour s’assurer de la constance des méthodes utilisées.
D’autres facteurs peuvent aussi fausser ces données, notamment la façon de recueillir, consigner et déclarer les renseignements sur les saisies de cannabis. Selon un rapport de recherche publié par Sécurité publique Canada en 2017, les problèmes à ce chapitre sont multiples. Ainsi, il n’existe pas d’autorité centrale au Canada possédant des données précises sur la quantité de cannabis saisi dans l’ensemble du pays. Il n’y a pas non plus de mécanisme pour s’assurer de la constance des méthodes utilisées. De plus, en l’absence d’une analyse rigoureuse du contexte des saisies, les données ne présentent qu’une utilité limitée. Et c’est sans parler du fait que le cannabis saisi est consigné à sa valeur de revente dans la rue plutôt qu’à sa valeur en gros, qui peut être jusqu’à 92 % inférieure. Il est donc important de ne pas se limiter aux statistiques sur les saisies, mais de consulter aussi d’autres données, notamment sur la production du cannabis, sa distribution et les infractions liées à cette drogue, en plus d’une analyse qualitative plus poussée.
Enfin, le rôle des groupes du crime organisé (GCO) dans le commerce illicite du cannabis ne doit pas être surestimé. Selon la « Prévision nationale du renseignement criminel (PNRC) 2018-2019 sur les marchés criminels canadiens ― Drogues illicites » du Service canadien de renseignements criminels, en date du 29 avril 2019, « environ 44 p. 100 des GCO évalués étaient impliqués dans le marché du cannabis avant l’entrée en vigueur de la Loi sur le cannabis ». Or, depuis longtemps, ces groupes se sont concentrés sur d’autres drogues illicites plus attrayantes, parce qu’elles sont plus rentables pour eux. Dans un article portant sur un projet pilote de 2014 qui impliquait divers services de police à travers le pays et qui visait à établir des pratiques exemplaires en matière de collecte de données sur le crime organisé, les auteurs Christopher Munch et Warren Silver observent : « Les affaires visant le cannabis étaient moins susceptibles que les affaires mettant en cause d’autres drogues d’être identifiées par les organismes participants comme étant commises au profit du crime organisé. Un peu moins du tiers (32 %) des affaires liées au cannabis ont été commises au profit du crime organisé, comparativement à 61 % des affaires visant d’autres drogues. »
Les Hells Angels, par exemple, ont concentré leurs efforts sur le prélèvement sous la menace d’une partie des revenus générés par les cultivateurs et les vendeurs dans les territoires où ils agissent, plutôt que d’être impliqués directement dans le commerce, selon le journaliste Jerry Langton, interviewé dans Vice le jour de la légalisation officielle du cannabis. Ce groupe est beaucoup plus actif dans le trafic d’autres substances et dans la prostitution, le vol et d’autres activités criminelles, précise le journaliste. En effet, les drogues plus dures offrent aux GCO de meilleures occasions d’affaires et des profits plus élevés. Il est trop tôt pour mesurer précisément l’impact de la légalisation du cannabis sur les principaux GCO au Canada, mais force est de constater que ces groupes, que ce soit au Canada ou ailleurs, ont démontré une grande capacité d’adaptation aux diverses mesures mises en place par les gouvernements et aux nouvelles tactiques policières.
La réglementation du cannabis au Canada en est toujours à ses balbutiements, mais on constate déjà plusieurs changements, le plus considérable étant le recul du commerce illicite, sans qu’il soit nécessairement lié à un tassement des GCO. Pour l’année à venir et à long terme, le succès de la réglementation du cannabis au Canada dépendra non seulement de la résolution des problèmes de production et de distribution, mais aussi de la volonté politique et de la capacité du gouvernement fédéral, en collaboration avec les autorités provinciales et locales, à collecter, à analyser et à partager des informations quantitatives et qualitatives sur l’ensemble de la chaîne logistique, puis à instaurer des mesures efficaces. Le gouvernement doit notamment financer des recherches indépendantes sur le cannabis, mettre en place des systèmes de traçabilité indépendants de l’industrie du cannabis et faire des évaluations rigoureuses, transparentes et fréquentes des mesures en place.
Cet article fait partie du dossier Naissance d’une industrie : l’an 1 de la légalisation du cannabis.
Photo : Panneau d’avertissement à l’aéroport international Pearson de Toronto, en janvier 2019. La Presse canadienne / Lars Hagberg.
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