« Fédéralisme collaboratif », « flexible », « asymétrique » ou « d’ouverture »…, une chose est certaine : le fédéralisme canadien n’appartient pas à une seule école de pensée. Et s’il a déjà visé un certain multilatéralisme (des ententes nationales incluant tous les acteurs fédéraux et provinciaux), la situation est actuellement tout autre. Le pays est plutôt dirigé à coup d’ententes bilatérales administratives, rendant le fédéralisme canadien de plus en plus informel.

Cette approche récente est le résultat des limites du multilatéralisme, qui ont été révélées par les débats constitutionnels des années 1990, menant notamment au référendum de 1995 sur la souveraineté du Québec. Pour le meilleur et pour le pire, les relations intergouvernementales d’aujourd’hui sont le plus souvent synonymes de relations bilatérales ou d’actions unilatérales de la part du gouvernement fédéral. Pourtant, les grands défis auxquels fait face le Canada, notamment le vieillissement de la population ou encore les changements climatiques, ne pourront é‚tre relevés que si les différents ordres de gouvernement travaillent ensemble pour élaborer des politiques nationales. Comment le Canada pourratil répondre aux besoins d’aujourd’hui et de demain? Cet article propose d’étudier ce paradoxe plus en profondeur en explorant d’abord la transition vers ce nouveau régime fédératif, ensuite ses conséquences pour les relations intergouvernementales canadiennes, et finalement ses perspectives.

Si la transition d’un fédéralisme multilatéral vers des relations bilatérales et l’unilatéralisme s’est amorcée dans les années 1990, notamment avec les ententes sur le développement du marché du travail, c’est toutefois sous Stephen Harper qu’elle s’est réellement confirmée.

En 2006, Stephen Harper a remporté les élections après s’é‚tre engagé à renouveler les relations intergouvernementales canadiennes par un « fédéralisme d’ouverture ». Parmi les promesses, dont celle d’offrir un siège au Québec à l’UNESCO, figurait celle de régler le déséquilibre fiscal par divers moyens, dont l’augmentation des transferts sociaux aux provinces et la modernisation de la formule de péréquation.

Le budget de 2007, le deuxième du gouvernement conservateur, s’est chargé de ce premier volet, notamment en respectant l’entente de 10 ans conclue en 2004 entre Paul Martin et les premiers ministres provinciaux au sujet du Transfert canadien en matière de santé (TCS), soit l’augmentation des paiements de 6 p. 100 par année jusqu’en 2013-2014. Le gouvernement a également entrepris de moderniser la formule de péréquation. Pour ce faire, il s’est basé sur le rapport O’Brien, rapport d’un groupe d’experts, mandaté par Paul Martin, « sur la péréquation et la formule de financement des territoires ». On y proposait entre autres de baser la péréquation sur l’assiette fiscale de l’ensemble des provinces canadiennes plutôt que de retenir la norme de cinq provinces.

Ces mesures n’ont pas su faire taire toutes les critiques, particulièrement au sujet de la péréquation, mais elles visaient d’abord à apaiser les tensions entre les différents ordres de gouvernement sans procéder à une ronde de négociations. Stephen Harper donnait la preuve qu’il était possible de pratiquer le fédéralisme sans passer par le multilatéralisme. Dans la mé‚me veine,
il a répondu à une demande traditionnelle du Québec en faisant voter à la Chambre des communes une motion reconnaissant le Québec comme une nation au sein du Canada.

Le gouvernement Harper a également continué la tradition des ententes bilatérales administratives, avec entre autres les ententes sur le développement du marché du travail (EDMT). En effet, Jean Chrétien avait amorcé le bal en 1996 en concluant une telle entente avec l’Alberta. Afin d’éviter des conflits intergouvernementaux à la suite du référendum de 1995 au Québec, il a ainsi opté pour les ententes bilatérales administratives en vue de dépolitiser le fédéralisme. Au cours des années suivantes, chaque province et territoire a négocié sa propre entente, passablement similaire. Cette « ronde » d’EMDT s’est terminée sous le gouvernement Harper en 2008.

Si le bilatéralisme avait des racines dans le secteur de l’emploi, M. Harper a définitivement concrétisé cette approche. Entre 2008 et 2009, le gouvernement conservateur a conclu des ententes sur le marché du travail (EMT) avec chaque province et territoire, ententes bilatérales visant à compléter les EMDT en transférant des fonds fédéraux pour des programmes et services provinciaux et territoriaux à l’intention notamment des personnes sans emploi non admissibles aux prestations d’assurance-emploi.

Un constat intéressant à propos de ces ententes : pour éviter les conflits intergouvernementaux, Stephen Harper comme Jean Chrétien a choisi de s’entendre avec chaque province individuellement plutôt que d’élaborer une politique nationale sur le marché de l’emploi.

Mais quelles sont les conséquences de ces nouvelles façons de faire pour le fédéralisme canadien? La première est une restructuration de la vision qu’ont les Canadiens des processus intergouvernementaux, car on assiste à une diminution des rencontres officielles entre premiers ministres provinciaux et fédéral au Canada. En étant associés à des conférences constitutionnelles, synonymes de conflits et de blocages, ces espaces de collaboration et de coordination sont aujourd’hui moins valorisés. Mé‚me si certaines rencontres officielles des premiers ministres provinciaux ont bel et bien lieu chaque année dans le cadre du Conseil de la fédération, le nombre de rencontres annuelles avec le fédéral a diminué, puisqu’il est plus difficile d’utiliser ces forums " qui attirent peu l’intéré‚t des citoyens et des médias " pour faire avancer les politiques publiques du pays.

De plus, le virage administratif que prennent les relations intergouvernementales est une tentative de dépolitisation du fédéralisme canadien. Ainsi, les premiers ministres des provinces et leurs sous-ministres se rencontrent de moins en moins souvent dans des cadres officiels. Les relations intergouvernementales sont plutôt pratiquées de manière informelle, soit lors de lunchs ministériels, de rencontres non officielles, par courriel, par BlackBerry, etc. En contrepartie, les programmes sociaux nécessitant de la coordination intergouvernementale sur une base hebdomadaire sont plutôt gérés par des fonctionnaires. Bref, bien que plusieurs relations intergouvernementales passent toujours par les hauts fonctionnaires, les forums prévus à cet effet, eux, sont de moins en moins nombreux. De fait, le nombre de rencontres intergouvernementales officielles a diminué sous Stephen Harper ; la moyenne annuelle des rencontres coorganisées par le Secrétariat des conférences intergouvernementales canadiennes est passée de 105 pour la période de 1998 à 2006 à seulement 76 sous le gouvernement conservateur.

Une deuxième conséquence est un mouvement non seulement vers le bilatéralisme mais vers l’unilatéralisme. Cette transformation semble s’é‚tre concrétisée lors de la formation du gouvernement conservateur majoritaire à Ottawaaprèsl’électionde2011.Unbon exemple en a été la volonté des conservateurs d’abolir le registre des armes à feu et leur refus de transmettre des données au Québec avant de les détruire. Le gouvernement fédéral a d’ailleurs reçu une critique acerbe de la part du ministre québécois de la Justice Jean-Marc Fournier, qui considérait cette décision comme un affront au fédéralisme canadien. Malgré tout, le gouvernement fédéral a persisté et a refusé de céder aux demandes de la province.

Mais l’exemple le plus frappant de cet unilatéralisme en relations intergouvernementales est probablement  l’annonce fédérale des nouvelles modalités pour le TCS à partir de 2014. Celleci est survenue sans rencontre préalable avec les différentes provinces. En effet, alors que le Plan décennal pour consolider les soins de santé, entente conclue en 2004 entre Paul Martin et les provinces, s’achèvera en 2014, le gouvernement fédéral a annoncé en décembre 2011 que le TCS continuera de croître de 6 p. 100 par année jusqu’en 2016 pour ensuite augmenter annuellement en fonction du PIB nominal, avec une garantie de 3 p. 100 par année. Quant au Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS), il continuera de croître de 3 p. 100 par année, soit son rythme actuel.

C’est donc la première fois que le renouvellement des transferts sociaux se fait sans aucune discussion préalable avec les provinces. De plus, cette annonceaeu lieu seulement quelques se mainesavant la réunion du Conseil de la fédération de janvier 2012 à Victoria. Mais elle marque surtout  la volonté d’éviter la voie du multilatéralisme. Il faut se rappeler que l’entente de 2004 visait d’abord à élaborer un plan national pour réduire le temps d’attente aux services des urgences, à améliorer les soins à domicile et à favoriser la coopération interprovinciale.

Toutefois, ce rôle engagé du gouvernement fédéral ne correspond pas à la vision du fédéralisme de Stephen Harper. En annonçant le renouvellement de manière unilatérale, le Parti conservateur refuse de s’engager dans une action concertée et renvoie la balle dans le camp des provinces. Il laisse ainsi quelques années à ces dernières pour réduire leurs dépenses en santé, qui ne cessent de croître. En effet, à titre d’exemple, près de la moitié du budget québécois est aujourd’hui consacrée à la santé.

Quelles sont donc les conséquences de ce virage unilatéral pour l’état des relations intergouvernementales canadiennes? Il est difficile de conclure que Stephen Harper a rempli son objectif, soit d’apaiser les relations entre le fédéraletlesprovinces.Parexemple,lesmodificationsde2007àlaformuledepéréquation n’ont pas fait que des heureux. L’Ontario a notamment été très sévère à l’endroit du gouvernement, son premier ministre Dalton McGuinty allant mé‚me jusqu’à dénoncer un manque de justice, puisque sa province devrait bénéficier de la péréquation. Le gouvernement fédéral a ensuite rectifié le tir en modifiant de nouveau la formule en 2008, annonçant que l’Ontario recevrait dorénavant des paiements de péréquation mais que la somme totale des versements serait maintenant liée à la croissance du PIB. Cela a causé davantage de tensions au sein des provinces, alors que le premier ministre conservateur de Terre-Neuveet-Labrador Danny Williams lança mé‚me une campagne politique intitulée « Anything But Conservative ».

Ainsi, la fin du multilatéralisme et le virage des ententes administratives ne sont pas un réel gage de succès. Plus encore, malgré ce nouveau fédéralisme à tendance plus administrative, le cœur du débat reste essentiellement politique.

Ces événements jettent une ombre sur l’avenir des relations intergouvernementales canadiennes. Si la volonté de Stephen Harper de limiter le multilatéralisme avait pour but d’empé‚cher les conflits, l’objectif n’a pas été atteint, sa politique soulevant plutôt l’ire de plusieurs. Pourtant, le Canada fait face à des défis de taille qui nécessitent la participation de tous et chacun. En ce sens, les ententes administratives bilatérales et les politiques nationales unilatérales ne suffiront pas. La décision de modifier le TCS sans discussion préalable avec les provinces est certes un rendez-vous manqué. Alors qu’il aurait pu renégocier les transferts et réintégrer les provinces dans le processus, le gouvernement fédéral a préféré évincer ces dernières des discussions, passant ainsi sous silence un problème majeur : le vieillissement de la population canadienne.

En effet, les nouvelles mesures du TCS prévoient répartir les transferts en fonction du PIB. Toutefois, comme l’expliquaient Jean-Pierre Aubry, Pierre Fortin et Luc Godbout dans un récent article d’Options politiques (juin-juillet 2012), les provinces ayant les populations les plus âgées sont également celles qui ont le plus faible PIB. Or soigner les personnes âgées coûte en moyenne beaucoup plus cher, ce qui nécessite une croissance des transferts pour compenser pour ces dépenses.

Si l’ensemble du Canada veut maintenir son système de santé public, il faudra donc faire face à l’augmentation des dépenses liée à sa population vieillissante. Autrement dit, bien que les provinces puissent elles-mé‚mes réduire leurs dépenses de santé, le système de santé public est un projet national, et restructurer les transferts, mé‚me sans conditions pour les provinces, ne règle pas la question. Il faudrait plutôt que tous discutent ensemble de cet enjeu majeur, qui ne cessera de prendre de l’ampleur dans les prochaines années, afin d’assurer la coordination et l’harmonisation des services, mé‚me si des désaccords sont à prévoir. En janvier dernier, les premiers ministres ont ouvert la voie à Victoria en créant un groupe de travail sur l’innovation en matière de santé, composé des premiers ministres de la Saskatchewan et de l’IÌ‚le-du-PrinceÉdouard, Brad Wall et Robert Ghiz, ainsi qu’un groupe de travail sur l’évaluation des transferts fédéraux, dirigé par le premier ministre manitobain Greg Selinger.

Un deuxième enjeu de taille nécessitera une action concertée : les changements climatiques. Si le retrait de Kyoto ne facilite pas les choses, il reste que le Canada devra se doter d’une politique nationale s’il veut lutter contre le réchauffement planétaire. Des actions provinciales peu coordonnées ne suffiront pas. De plus, les points de vue des provinces sur ces questions divergent fortement.

Or un problème majeur quant à une telle politique reste le choix de l’instrument. La littérature internationale suggère qu’une taxe sur le carbone serait l’outil politique le plus facile à mettre en œuvre, comparativement à d’autres instruments de marché. C’est également une politique qui pourrait é‚tre établie sans trop de négociations intergouvernementales. Toutefois, c’est souvent aussi celle qui est le plus difficile à faire accepter politiquement. Il suffit de penser au « tournant vert » tenté par Stéphane Dion lors de l’élection fédérale de 2008, où il promettait de mettre en place une taxe sur le carbone de 10 dollars par tonne d’émission de CO2 la première année. Au final, cette promesse a contribué, avec d’autres facteurs, au pire résultat électoral jamais obtenu par le Parti libéral du Canada (excluant l’élection de 2011).

La taxe sur le carbone étant dorénavant exclue du discours politique canadien en raison de cet échec, la meilleure solution reste celle du système de plafond et d’échange des droits d’émissions de gaz à effet de serre. Cet instrument est toutefois beaucoup plus difficile à mettre en œuvre puisqu’un tel système nécessite une coordination accrue entre les différents ordres de gouvernement. Et la pratique actuelle du fédéralisme limiterait définitivement cette avenue. Comme bien d’autres projets qui ne pourront se réaliser sans une plus grande harmonisation intergouvernementale, la création d’une politique nationale sur les changements climatiques devra passer par la voie du multilatéralisme.

Le fédéralisme d’ouverture cherchait à sortir le Canada du piège qu’étaient devenues les relations intergouvernementales, où le multilatéralisme donnait trop de place aux luttes de pouvoir entre les différents ordres de gouvernement. Mais cette tentative de dépolitisation du fédéralisme canadien, à coup d’ententes bilatérales administratives, n’a pas totalement évacué les conflits intergouvernementaux. De plus, si la volonté de Stephen Harper d’effectuer des transferts en santé inconditionnels aux provinces paraît légitime puisqu’elle favorisera les relations horizontales, la décision unilatérale pénalise les provinces qui sont aux prises avec un plus rapide vieillissement de leur population.

L’avenir du fédéralisme canadien devra donc passer par les institutions politiques déjà en place. En ce sens, l’horizon politique n’est peut-é‚tre pas si sombre pour le Canada. Quelques jours avant la tenue du Conseil de la fédération en janvier 2012, Jean Charest rencontrait son homologue de l’Alberta Alison Redford, et tous deux s’entendaient pour élaborer une politique énergétique nationale, sans pour autant inclure le gouvernement fédéral dans les pourparlers. Bien qu’une réelle politique sur les changements climatiques nécessite également la participation du fédéral, les provinces pourront mettre la table.

Cet exemple de collaboration interprovinciale sur un enjeu important dans les années à venir est un signe positif pour le fédéralisme canadien. Celui-ci a évolué, et les provinces doivent aujourd’hui s’adapter, quitte à prendre le leadership si le fédéral continue de faire cavalier seul.