Le gouvernement canadien est l’hôte cette semaine de la Réunion 2017 des ministres de la Défense des pays qui contribuent ou prévoient contribuer aux effectifs des Casques bleus onusiens. Après de multiples annonces que le « Canada est de retour » suivant l’élection du gouvernement de Justin Trudeau, maints observateurs ont remarqué l’ironie : la décision du Canada de contribuer au maintien de la paix se fait toujours attendre.
Après plusieurs visites de ministres fédéraux en Afrique, des discours prometteurs et répétés, et de nombreuses missions de reconnaissance et d’analyse, les rumeurs d’un déploiement de troupes canadiennes au Mali allaient bon train à l’été 2016. La mission onusienne au Mali, la MINUSMA, avait gardé ouvert pendant trois mois le poste de commandement de la Force en attente d’un officier canadien. Que ce soit à l’ONU, en Afrique ou en Europe, des attentes avaient été créées. Toutes furent déçues : les alliés européens, les partenaires africains, l’ONU et même plusieurs membres du corps diplomatique canadien et de l’administration fédérale m’ont exprimé leur déception, sinon leurs frustrations, devant le « retour manqué du Canada » et l’absence de décision.
Au printemps 2017, les éditoriaux canadiens dénonçant des discours nobles mais immatériels du gouvernement se sont faits plus nombreux. Les critiques des derniers mois ont été encore plus acerbes, notant qu’un discours du premier ministre à l’ONU ne mentionnait pas les opérations de maintien de la paix, que le nombre de Casques bleus canadiens a chuté à un niveau historiquement bas (68) et que les propositions canadiennes ne correspondent pas aux priorités onusiennes en matière de maintien de la paix.
Pendant près de deux ans donc, la réponse du gouvernement canadien quant à sa contribution aux opérations de maintien de la paix de l’ONU a été la même : la question est complexe, elle est à l’étude et la décision viendra sous peu. La réunion de Vancouver sera sûrement l’occasion de faire cette fameuse annonce. Sans doute, le gouvernement canadien ne pourra que décevoir, car si les rumeurs actuelles s’avèrent, au-delà de la rhétorique, la contribution canadienne sera modeste.
Une perspective historique
Comment expliquer l’écart entre une rhétorique exubérante et un manque d’actions concrètes ? Vue d’une perspective historique, la question n’est pas nouvelle. Le continent africain a typiquement été décrit comme marginal pour les intérêts canadiens en matière de sécurité et de défense. Néanmoins, le Canada a été longtemps actif, parfois même central, dans les missions de maintien de la paix en Afrique. Depuis 1999 cependant, les contributions du Canada et les rôles opérationnels ont diminué massivement suivant la tendance des gouvernements occidentaux de favoriser des « solutions africaines aux problèmes africains » (voir l’ouvrage d’Alex J. Bellamy et Paul D. Williams).
Comme l’écrit David Black, la politique africaine du Canada est marquée par une « incohérence constante » : elle est constante seulement dans son instabilité, ses incertitudes et, parfois, ses contradictions. Depuis la Somalie en 1992, les contributions canadiennes au maintien de la paix onusien en Afrique ont été modestes, notamment lorsqu’on les compare aux besoins et aux demandes opérationnelles des décideurs africains, et cela même, quand le Canada considère l’Afrique comme une priorité.
En effet, en 2002, le premier ministre Jean Chrétien soulignait l’importance du continent pour la politique étrangère du Canada lors de l’adoption de son Plan d’action pour l’Afrique au sommet du G8 à Kananaskis. Mais ce plan n’a pas favorisé la contribution canadienne au maintien de la paix en Afrique. Celle-ci a même régressé, alors que l’engagement canadien en Afghanistan se mettait en place.
Malgré le mythe du Casque bleu canadien — qui a joué un rôle important dans la formation de l’identité canadienne —, la tendance lourde a toujours été de concentrer les efforts et les ressources sur le court terme, sur la gestion des crises et les défis opérationnels immédiats, plutôt que sur le long terme, les enjeux stratégiques et structuraux de l’architecture de paix et de sécurité en Afrique.
Les contributions canadiennes au maintien de la paix en Afrique demeurent limitées pour des raisons politiques, mais aussi à cause de contraintes institutionnelles. En effet, comme dans le cas du Mali depuis 2013, les fonctionnaires de la Défense, d’Affaires mondiales et les membres des Forces armées sont parfois réticents à s’investir dans des opérations militaires en Afrique. Ils voient dans un tel engagement des aspirations et des prétentions imprudentes et irresponsables, qui ne répondent pas nécessairement aux intérêts du Canada.
L’engagement au Mali
The inner workings of government
Keep track of who’s doing what to get federal policy made. In The Functionary.
The Functionary
Our newsletter about the public service.
Nominated for a Digital Publishing Award.
En 2016, il fallait choisir une mission. Tout indiquait, et tout indique toujours, que le Mali était l’endroit désigné. Le conflit y est complexe, en raison d’un État dont la gouvernance laisse à désirer (incluant de sévères allégations de corruption et de mauvaise gestion) et des dynamiques de conflit et d’insécurité où la distinction entre les acteurs du conflit et les acteurs terroristes n’est pas toujours évidente.
Il ne fait aucun doute que les défis de l’intervention internationale sont considérables. La MINUSMA est en expansion, mais largement inefficace. Elle fonctionne dans un environnement instable, où des attaques terroristes sont fréquentes. Elle a un mandat robuste de stabilisation, mais peine à se protéger. Elle travaille en parallèle avec un dispositif contreterroriste français au Sahel, l’opération Barkhane.
Toutefois, contrairement aux objections que soulèvent les médias et que font valoir quelques éléments de la fonction publique, le risque terroriste n’est pas le problème principal à l’engagement. Le Mali n’est pas l’Afghanistan ni la Somalie, ces deux conflits qu’on nomme afin de souligner les risques au Mali. C’est plutôt la lecture terroriste du conflit elle-même qui nourrit l’évaluation des risques. Elle encourage à une action régionale et internationale contreterroriste qui comporte des risques élevés d’escalade de la violence et a des effets contreproductifs pour la résolution pacifique du conflit.
Or une contribution de troupes canadiennes à la MINUSMA aurait un double impact immédiat sur la situation sécuritaire. D’abord, de par les capacités et l’expérience des Forces canadiennes, l’action de la MINUSMA pourrait être plus efficace. Ensuite, et surtout, grâce à son poids diplomatique, la présence canadienne pourrait contribuer à mieux distinguer les troupes onusiennes des troupes françaises, donc à distancer les efforts pour la résolution du conflit des efforts contreterroristes. Pour le moment, le contreterrorisme mine les efforts onusiens de résolution du conflit.
La mission n’est pas sans intérêt pour le Canada, elle présente même de multiples avantages diplomatiques : d’abord par rapport à l’ONU, qui manque toujours de troupes de qualité ; puis pour les liens qu’il entretient avec les partenaires africains (dont le Mali), qui perçoivent le Canada comme un pays respectueux et largement impartial ; et, enfin, dans ses relations avec les alliés européens engagés au Mali, notamment la France, qui espère développer les relations militaires canado-françaises. Tous ces pays voteront pour ou contre la candidature canadienne au Conseil de sécurité.
La réunion de Vancouver sera sans doute l’occasion de faire une annonce à propos de la contribution canadienne à l’ONU, mais la montagne risque d’accoucher d’une souris. On peut même parier que les engagements seront multiples : l’envoi de quelques soldats, répartis entre plusieurs missions, afin de minimiser les risques. Mais cela diminuera également l’impact de chaque engagement. Le gouvernement annoncera sans doute qu’il maintiendra ou renforcera sa contribution à la formation et à la construction des capacités des armées africaines, comme celle qu’offrent présentement les fonctionnaires d’Affaires mondiales au Bénin pour les Casques bleus qui seront déployés au sein de la MINUSMA. Restons à l’écoute, mais gérons nos attentes.
Cet article fait partie du dossier Réinventer le rôle du maintien de la paix.
Photo : Shutterstock / DemarK
Souhaitez-vous réagir à cet article ? Joignez-vous aux débats d’Options politiques et soumettez-nous votre texte en suivant ces directives. | Do you have something to say about the article you just read? Be part of the Policy Options discussion, and send in your own submission. Here is a link on how to do it.
