The government’s decision on the F-35s was based on political calculation rather than a reflection on the direction of Canadian defence policy.

Le 20 septembre dernier, en pleine campagne électorale à l’issue toujours incertaine, le chef du Parti libéral Justin Trudeau annonçait que s’il était élu, son gouvernement écarterait les avions de chasse F-35 comme successeurs potentiels aux CF-18 vieillissants. La plateforme libérale précisait : « Nous n’achèterons pas de chasseurs-bombardiers furtifs F-35. Nous lancerons immédiatement un appel d’offres ouvert et transparent pour remplacer les CF-18. La mission première de nos avions de combat est de défendre l’Amérique du Nord, et non d’effectuer des frappes furtives. Nous réduirons l’enveloppe financière allouée au remplacement des CF-18… »

Cette déclaration n’est pas sans évoquer la promesse des libéraux, inscrite dans le programme électoral de 2011, « [d’]annuler l’engagement mal géré de 30 milliards de dollars pour les avions de chasse furtifs F-35 ». En ce sens, elle ne constitue pas une surprise, ne reconduisant qu’une position antérieure du parti. Mais l’élection d’un gouvernement libéral majoritaire incite à faire un autre parallèle, celui-là avec la promesse de Jean Chrétien, en 1993, de rompre le contrat d’achat des hélicoptères EH-101. Or à ce jour, le processus de remplacement des vénérables Sea Kings n’est toujours pas complété. Ce programme a entrainé plusieurs conséquences désastreuses : pénalités financières lors de l’annulation du contrat, long marasme politico-bureaucratique résultant de la relance du processus d’approvisionnement – qui a finalement débouché sur une option similaire 11 ans plus tard –, sans compter les multiples complications et accidents liés à l’utilisation des Sea Kings.

La décision d’écarter d’entrée de jeu les F-35, en pleine campagne électorale, semble participer d’un calcul politique et peut avoir joué en faveur de l’élection de Justin Trudeau. Pour bon nombre de Canadiens, ce projet d’acquisition constitue déjà un gouffre financier, en bonne partie causé par la gestion catastrophique d’un canard boiteux sur le plan technologique. Il n’est pas étonnant que peu de commentateurs se soient portés à la défense du programme du gouvernement Harper. Toutefois, il y a lieu de se demander, surtout à la lumière de la saga des hélicoptères de la Marine, si cet engagement n’a pas été pris de manière un peu trop cavalière et dans un contexte qui ne fera que compliquer le processus de remplacement des CF-18. Les valses-hésitations du ministre de la Défense nationale Harjit Sajjan, juste après sa nomination au Cabinet, sont peut-être les premiers signes que le nouveau gouvernement comprend que la décision ne sera pas aussi simple à mettre en œuvre.

Il n’est pas question ici d’ajouter une voix au débat en faveur de l’un ou l’autre des modèles en lice, ni de se prononcer pour ou contre l’un des nombreux programmes d’approvisionnement en cours, mais d’exposer l’importance d’établir des objectifs cohérents. D’une part, il faut revoir les priorités en matière de défense et, d’autre part, achever la révision de la stratégie d’approvisionnement sous-jacente qui établit les rôles et les responsabilités, et qui permet aussi la mise en place de mécanismes administratifs et institutionnels (et cela, malgré les contraintes et les problèmes connus d’un tel exercice). Pour illustrer cette proposition, examinons les enjeux liés à la décision d’écarter le F-35.

Comment savoir si un instrument est adéquat si l’on n’est pas fixé sur son utilisation ?

Il y a tout d’abord les considérations d’ordre tactique. Il apparaît difficile, avec l’information disponible, d’avancer que l’un des quatre appareils considérés dans les analyses du Secrétariat national d’approvisionnement en chasseurs (SNAC) – soit le F-35 Lightning II, le F/A-18F Super Hornet, le Rafale et l’Eurofighter Typhoon – comporte un avantage tactique indéniable. Chacun possède des caractéristiques spécifiques qui lui permettent d’être déployé dans certains types d’opérations. L’ensemble des missions que mène le CF-18 pourrait-il être accompli par le F-35 ? Qui plus est, le SNAC a aussi étudié la possibilité que le Canada achète plus d’un type d’avions malgré les coûts supplémentaires. Cette alternative a été peu débattue, alors que l’Australie, un pays comparable au Canada, a opté pour cette stratégie à moyen terme. En fait, il faudrait d’abord déterminer quelles missions sont véritablement essentielles.

Cela mène aux considérations stratégiques et internationales. Depuis la mise en service des CF-18, le Canada les a déployés quatre fois dans des missions de combat : dans le golfe Persique en 1990-1991, au Kosovo en 1999, en Libye en 2011 et en Irak en 2014-2015. Ils ont aussi été utilisés occasionnellement dans le cadre d’opérations de l’OTAN en Europe. Enfin, les CF-18 sont principalement mis à contribution dans les missions de surveillance de l’espace aérien de l’Amérique du Nord. Ce bilan soulève au moins deux questions. Quel(s) rôle(s) le Canada devra-t-il et pourra-t-il jouer dans un avenir plus ou moins rapproché sur le plan international ? La décision de sélectionner ou non le F-35 aura-t-elle des répercussions sur la relation que le Canada entretient avec ses principaux alliés ? À en croire la plateforme électorale libérale, les missions de combat deviendraient secondaires, mais elles ne peuvent pas être écartées pour autant.

Ces interrogations illustrent le principal problème de l’engagement pris en pleine campagne électorale : la décision n’a pas été précédée d’une réflexion de fond sur les grandes orientations de la politique de défense du Canada. Comment savoir si un instrument est adéquat si l’on n’est pas fixé sur son utilisation ? En l’état, il est bien difficile de déterminer si la décision des libéraux est sensée. Il faudra attendre la publication d’un éventuel énoncé de politique pour le savoir.

Les considérations politiques nationales ne sont pas moins importantes. En règle générale, les acquisitions d’équipement militaire, contrairement à d’autres enjeux, ne font pas souvent l’objet de débats politiques. Les interrogations stratégiques et administratives qu’elles suscitent sont souvent difficiles à saisir, tant elles paraissent lointaines ou abstraites. On peut supposer que les Canadiens ne votent pas directement en fonction de ces enjeux, mais plutôt par rapport aux emplois générés par les programmes en question. Il est clair que la décision d’acheter ou non tel type d’avion aura immanquablement des répercussions économiques sur les régions qui ont des activités dans le secteur aéronautique (comme Montréal) ou sur celles qui possèdent une base militaire accueillant une escadre (Bagotville et Cold Lake).

Les Canadiens sont aussi préoccupés, selon les différents sondages menés sur l’achat des F-35, par la bonne gestion des fonds publics, comme en témoigne la saga sur les coûts réels de l’acquisition de ces avions. Rappelons que le Canada a déjà investi des centaines de millions de dollars dans la phase de développement de cet appareil alors qu’il n’est toujours pas opérationnel. En contrepartie, ce sont plusieurs entreprises canadiennes qui ont obtenu ces contrats du gouvernement jusqu’à maintenant. Au-delà des chiffres avancés sur les coûts ou sur les retombées économiques des F-35, on peut seulement prévoir que les entreprises canadiennes qui prennent part au programme et en bénéficient seraient exclues des prochains appels d’offres si Ottawa retirait sa participation.

En somme, la décision des libéraux a des enjeux trop complexes pour que l’on puisse faire l’impasse sur ses fondements, qu’il faudrait exposer clairement dans le cadre d’une politique de défense générale. Le programme des F-35 connaît certes des problèmes importants, mais il devrait rester une option dans le processus d’appel d’offres. En fait, il est paradoxal que les libéraux aient suggéré d’écarter la seule alternative qui était publiquement proposée par les conservateurs tout en annonçant un appel d’offres ouvert et transparent. Il est difficile d’évaluer les projets d’approvisionnement en équipement militaire en ne tenant compte que des étapes de la contractualisation. Le problème réside bien dans le manque d’objectifs évaluables, établis à partir d’une stratégie d’ensemble. Celle de 2008, intitulée Le Canada d’abord, n’est pas suffisamment étoffée et cohérente. Ainsi, si la promesse d’écarter les F-35 est maintenue, le gouvernement Trudeau doit se résoudre d’emblée à faire de la gestion de crise à court terme dans ce dossier. Il y a fort à parier que ce sera le sujet qui accaparera la plus grande partie de l’énergie du nouveau ministre de la Défense et empoisonnera son séjour à ce poste.

Cet article fait partie du dossier l’approvisionnement en équipement militaire.