En avril 1997, Québec et Ottawa signaient une entente de principe prévoyant le transfert au gouvernement du Québec de la conception, de la mise en œuvre et de l’évaluation des mesures actives d’emploi financées à mé‚me le Compte d’assurance-emploi. Cette entente bilatérale, qui donnait de nouvelles responsabilités au gouvernement du Québec, s’accompagnait du transfert de 1 022 employés fédéraux et d’un peu plus de 500 millions de dollars par année.

Accepté par le gouvernement Chrétien dans la foulée du référendum sur la souveraineté de 1995, cet accord visait à démontrer que la fédération pouvait encore changer, au moins par la voie d’ententes administratives. En signant d’abord avec l’Alberta, le Nouveau-Brunswick et le Manitoba " qui ne demandaient rien ", le gouvernement fédéral s’était cependant assuré de ne pas créer de situation unique pour le Québec.

Mais le Québec s’est néanmoins distingué. Pour le gouvernement de Lucien Bouchard, en effet, il ne s’agissait pas simplement de rapatrier une compétence et des ressources financières, mais aussi de mieux asseoir les politiques du marché du travail en intégrant les programmes de formation et d’insertion destinés aux bénéficiaires de l’assuranceemploi et ceux offerts aux prestataires de l’aide sociale et aux autres personnes sans emploi.

Pour ce faire, une nouvelle agence autonome, Emploi-Québec, a été mise en place afin de créer un guichet unique pour tous les services publics d’emploi. L’entente Canada-Québec n’encourageait pas vraiment une telle intégration puisque Ottawa insistait pour que les fonds transférés ne servent qu’à la clientèle de l’assurance-emploi. Mais elle ne l’empé‚chait pas non plus. Québec a simplement utilisé ses propres fonds pour rejoindre les autres sans-emploi. Aucune autre province n’a fait de mé‚me.

L es premiers pas d’Emploi-Québec n’ont pas été faciles. Intégrant des fonctionnaires, des clientèles et des acteurs habituellement à part " notamment le monde patronal-syndical de l’assurance-emploi et l’univers plus bureaucratique et citoyen de l’aide sociale ", la nouvelle agence a connu sa part de difficultés. Dans la première année, notamment, quand les médias traitaient d’Emploi-Québec, c’était en général pour parler de désaccords et de cafouillages.

Mais la nouvelle agence est rapidement disparue de l’actualité. Ses programmes se sont installés et développés, et ils ont cessé de faire la manchette. En 2008-2009, la part du Québec atteignait plus du tiers des dépenses engagées (954 millions de dollars) et permettait d’offrir des services non seulement aux 180 967 participants éligibles en vertu de l’assurance-emploi, mais également à 129 203 personnes provenant de l’aide sociale ou ne relevant d’aucun programme gouvernemental.

Cette approche distincte a porté fruit. Des évaluations menées en 2003 par le ministère de l’Emploi et de la Solidarité sociale (MESS) ont montré que les programmes d’Emploi-Québec contribuaient à placer en emploi une grande partie des participants (76 p. 100).

Mais l’impact a été particulièrement significatif pour les personnes recevant de l’aide sociale. Les évaluations du MESS, en effet, permettaient de suivre des cohortes semblables de participants et de non-participants aux programmes afin de déterminer l’effet des mesures. Parmi les prestataires de l’assurance-emploi, par exemple, 88 p. 100 des participants occupaient un emploi après 18 mois, mais c’était également le cas pour 82 p. 100 des non-participants, une différence nette donc de 6 points de pourcentage. Pour les personnes recevant de l’aide sociale, en revanche, le mé‚me écart après 18 mois était de 22 points de pourcentage, un effet net bien supérieur.

Ces résultats confirmaient la pertinence du choix fait par Québec d’aller audelà de la clientèle ciblée par Ottawa. En tenant compte du coût des mesures et de leur impact sur les revenus des personnes et sur les dépenses des gouvernements, les évaluations du MESS montraient que les mesures ciblant les personnes à l’aide sociale devenaient rentables en quelques années pour la société, alors que celles réservées aux prestataires de l’assuranceemploi ne l’étaient jamais vraiment.

En février 2008, le gouvernement du Québec présentait ces résultats à un atelier fédéral-provincial-territorial tenu à Montréal. Dans les mois qui ont suivi, le gouvernement Harper a signé avec toutes les provinces et les territoires de nouvelles ententes bilatérales relatives au marché du travail, qui cette fois rendaient possibles l’offre de mesures actives aux personnes recevant de l’aide sociale ou ne relevant d’aucun programme gouvernemental. L’approche québécoise, longtemps refusée par Ottawa, devenait la nouvelle norme.

Il y a des limites à ce qui peut é‚tre accompli par la voie d’ententes administratives, surtout quand le gouvernement fédéral insiste pour maintenir une approche symétrique à la grandeur du pays. Mais l’expérience d’Emploi-Québec met tout de mé‚me en lumière les possibilités d’une plus grande ouverture à l’autonomie et à l’asymétrie dans la fédération.

Ces premières ententes bilatérales n’ont d’ailleurs pas été les seules. En janvier 2006, en effet, Ottawa et Québec convenaient aussi de la création du Régime québécois d’assurance parentale, un arrangement unique au Québec et encore plus significatif. J’y reviendrai.