Le gouvernement du Québec a bel et bien terminé son exercice de réduction du déficit budgétaire entamé dans la foulée de la crise financière de 2008 : il a annoncé que, grâce à ses surplus, il accordera des baisses d’impôt totalisant environ 2,5 milliards de dollars. Sa décision reflète une tendance générale dans les pays occidentaux. Depuis la crise des années 1990, les exercices de réduction du déficit budgétaire se sont presque toujours soldés par des baisses d’impôt, alors que l’équilibre budgétaire est atteint notamment par la diminution des dépenses publiques. Le choix du gouvernement de Philippe Couillard ne surprend donc pas, quoiqu’il soit pertinent de se demander pourquoi les politiciens choisissent systématiquement les baisses d’impôt lorsqu’un surplus apparaît.
Dans un article analysant les choix budgétaires des gouvernements occidentaux de 1980 à 2009, les politologues Lukas Haffert et Philip Mehrtens ont démontré que les exercices de consolidation budgétaire (soit le rétablissement de l’équilibre budgétaire à la suite de déficits structurels) suivent des tendances lourdes. Durant la consolidation budgétaire, les gouvernements privilégient les compressions des dépenses plutôt que les augmentations de taxes. Et dès qu’ils dégagent un surplus, ils choisissent plus souvent de diminuer les impôts que de réinvestir dans les services publics. Cette priorisation est influencée par la thèse de la « consolidation budgétaire expansionniste » développée notamment par l’économiste Alberto Alesina. Selon cette thèse, les gouvernements ont avantage à consolider leurs budgets en diminuant les dépenses puisqu’un resserrement des dépenses favorise davantage la croissance économique qu’une augmentation des revenus, mais, surtout, parce qu’il y a plus de chances que l’équilibre budgétaire soit ainsi maintenu à long terme.
Cet argument a été remis en cause par des économistes du Fonds monétaire international. Ils ont démontré que les recherches précédentes avaient sous-estimé l’impact négatif de l’austérité budgétaire sur la croissance économique et que la contraction des dépenses publiques a des répercussions aussi nuisibles sur la croissance qu’une hausse des revenus. De plus, en diminuant la capacité de redistribution gouvernementale, les consolidations budgétaires centrées sur une réduction des dépenses contribuent à une hausse des inégalités. Possiblement influencées par ces recherches, les consolidations budgétaires d’après la crise de 2008 se sont réalisées tant par des réductions des dépenses que par des hausses des revenus.
Souvent, les gouvernements font miroiter un réinvestissement public après l’exercice de consolidation, lorsqu’ils se seront dotés d’une marge de manœuvre fiscale plus importante. Ce fut la justification utilisée par le ministre des Finances du Québec Carlos Leitão : « On n’avait vraiment pas le choix, à mon avis, de revenir à l’équilibre budgétaire, remettre la maison en ordre pour pouvoir faire des investissements d’une façon récurrente et prudente. »
Toutefois, Haffert et Merthens ont démontré qu’une fois les surplus budgétaires obtenus, les gouvernements tendent à diminuer leurs revenus plutôt qu’à réinvestir dans les services publics. Une telle décision a des répercussions importantes sur la composition des dépenses publiques. En effet, les dépenses sociales, notamment les prestations de santé et de retraite, augmentent avec les années principalement à cause du vieillissement de la population. Il est difficile pour les politiciens de les réduire de manière draconienne, car elles bénéficient du soutien populaire. Ainsi, ce sont les dépenses des autres missions étatiques qui écopent lors de la consolidation budgétaire, par exemple les investissements en éducation, en infrastructures, en formation de la main-d’œuvre, en recherche et développement, en protection de l’environnement. Plusieurs de ces investissements sont pourtant nécessaires pour développer le capital humain des sociétés et pour les préparer à faire face aux défis futurs.
Le cas du Québec
La consolidation budgétaire après la crise financière au Québec s’est faite en combinant une hausse des revenus et une diminution des dépenses. Les revenus autonomes du gouvernement du Québec sont passés de 17,7 % du PIB, leur creux d’après-crise en 2009, à 19,9 % en 2015, qui est le niveau des revenus autonomes de 1999. En 2014, le gouvernement Couillard a mis un frein draconien à la croissance des dépenses de programmes. Celle-ci fut ramenée à 1,4 % en 2014-2015, puis à 1,1 % en 2015-2016 (soit une croissance de l’ensemble des dépenses, incluant le service de la dette, de seulement 0,8 %). En comparaison, le gouvernement de Jean Charest avait maintenu une croissance des dépenses de programmes moyenne de 2,7 % de 2009 à 2012, alors que le gouvernement de Pauline Marois avait augmenté les dépenses de programmes de 4,7 % durant l’exercice 2013-2014.
Les dépenses de santé augmentant naturellement plus vite que la croissance économique. Ainsi, une augmentation des dépenses relativement faible implique une diminution de l’ensemble des dépenses hors du système de santé. Durant les exercices financiers 2008-2009 à 2015-2016, la part des dépenses de santé dans l’ensemble des dépenses de programmes au Québec est passée de 46,4 % à 49,9 %, alors que la part des dépenses en services sociaux a diminué de 11,1 % à 9,6 %, et celle dans les autres programmes (excluant l’éducation), de 16,5 % à 13,9 %. En pourcentage du PIB, les dépenses totales de programmes ont baissé de 0,9 %, alors que les dépenses de santé ont gardé leur niveau de 2008-2009.
Bref, la santé prend de plus en plus d’importance dans les dépenses publiques québécoises, au détriment des autres missions de l’État. Choisir de diminuer les impôts avec les surplus générés ne peut qu’aggraver cette situation. En abolissant la taxe santé, et en réduisant les taxes scolaires et le taux marginal sur la première tranche d’imposition, le gouvernement se prive dès 2018 de plus de 2,5 milliards de revenus annuellement, ce qui équivaut à environ 2,5 % de son budget. À cause de la croissance des dépenses en santé, il est peu probable qu’un gouvernement puisse à la fois diminuer les impôts et augmenter considérablement les investissements en éducation, tel que le promet la Coalition avenir Québec, ou sortir 100 000 personnes de la pauvreté, comme l’a proposé le gouvernement libéral. Les investissements publics annoncés dans la mise à jour économique de novembre risquent d’être à peine suffisants pour rétablir les dépenses publiques hors du système de santé au niveau précédant la consolidation budgétaire.
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Pourquoi systématiquement diminuer les revenus ?
Le gouvernement Couillard suit donc la tendance occidentale en utilisant les surplus pour accorder des baisses d’impôt. Trois raisons peuvent expliquer ce choix. Tout d’abord, comme l’ont avancé plusieurs commentateurs, il s’agirait d’une stratégie électoraliste. Il a été démontré que les gouvernements tendent à initier une consolidation budgétaire en début de mandat, comme l’a fait le gouvernement Couillard, car cela diminue les risques électoraux associés à une contraction des dépenses. Des études révèlent aussi que des baisses d’impôt rapportent des bénéfices électoraux aux gouvernements de droite, mais pas aux gouvernements de centre ou de gauche. Cette stratégie pourrait donc refléter un repositionnement vers la droite du Parti libéral du Québec, alors que son principal compétiteur électoral, la Coalition avenir Québec, propose des baisses d’impôt similaires. Le Parti libéral risquerait de se faire dépasser sur sa droite s’il ne met pas en place les baisses d’impôt qu’il avait promises à la campagne électorale de 2014.
Puis, on peut aussi considérer Philippe Couillard et ses deux principaux ministres économiques, Martin Coiteux et Carlos Leitão, comme des conservateurs fiscaux qui visent à réduire le rôle de l’État. Après tout, le livre de chevet de Philippe Couillard, The Fourth Revolution, propose d’imposer une cure minceur aux États-providence occidentaux pour les rendre plus compétitifs. En réduisant les impôts maintenant, le gouvernement diminue la marge de manœuvre fiscale des gouvernements à venir, limitant ainsi les augmentations potentielles des dépenses publiques. De plus, puisqu’il est politiquement difficile pour un gouvernement d’augmenter ses revenus, des baisses d’impôt se traduisent souvent par des diminutions subséquentes des services publics lorsque la situation économique se détériore. Mais même si le conservatisme fiscal a pu jouer un rôle dans la décision du gouvernement Couillard, il ne faudrait pas expliquer les baisses d’impôt uniquement par cette idéologie.
Finalement, dégager un surplus budgétaire relève d’une sorte de prophétie autoréalisatrice qui séduit tous les partis politiques. Une consolidation budgétaire qui fonctionne coïncide toujours avec une amélioration des conditions économiques : la croissance augmente et le chômage diminue, de sorte que l’état des finances publiques se regénère. Bien que le rétablissement de l’équilibre budgétaire soit en partie causé par l’embellie économique, les résultats positifs sont présentés comme une conséquence de la rigueur budgétaire et de l’atteinte de l’équilibre budgétaire. Cette argumentation confère une légitimité à la poursuite de l’austérité budgétaire, de manière que les autres partis proposent rarement de dévier de cette trajectoire.
Bref, que le gouvernement Couillard dilapide les surplus budgétaires en accordant des baisses d’impôt n’est pas une surprise : c’est une situation que l’on observe dans la plupart des pays occidentaux, et c’est une stratégie qui est potentiellement rentable sur le plan électoral. Par contre, elle met en péril la marge de manœuvre fiscale du gouvernement du Québec et limite sa capacité à mettre en place des investissements publics importants pour l’avenir.
Photo : Le ministre des Finances du Québec Carlos Leitão présente sa mise à jour économique le 21 novembre 2017 à Québec. Il est accompagné par le sous-ministre des Finances Luc Monty (gauche) et le ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale François Blais (droite). La Presse canadienne / Jacques Boissinot
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