Le poids démographique des personnes âgées ne cesse d’augmenter, et le débat fait rage sur la façon de relever ce défi, notamment en ce qui concerne les pensions de vieillesse. Dans des pays comme l’Italie, le Japon et la Suède, où la situation est particulièrement sérieuse, des réformes ont déjà été adoptées pour réduire la hausse anticipée des dépen- ses dans le domaine des pensions publiques. Au Canada, la question de l’avenir de ce type de pension se fait de plus en plus pressante, non seulement en raison du départ à la retraite des baby-boomers mais aussi à cause du déclin inexorable des régimes privés de retraite à prestations déterminées et, plus récemment, de la crise financière de 2008, qui a souligné la vulnérabilité financière des fonds de pension.

À une époque où les régimes de pension privés semblent incapables de protéger efficacement la majorité des tra- vailleurs et des retraités, les programmes publics de pension comme la Sécurité de la vieillesse (SV), le Régime de pensions du Canada (RPC) et le Régime de rentes du Québec (RRQ) demeurent, plus que jamais, les fondements de notre sys- tème de retraite et la meilleure arme pour lutter contre la pauvreté et l’insécurité chez les personnes âgées, aujourd’hui et dans l’avenir. Le défi démographique est à la fois social et financier : il faut préserver nos régimes de retraite tout en nous assurant que les ajustements nécessaires à cette fin ne remettent pas en cause la sécurité économique des personnes âgées, tant au Québec que dans le reste du Canada.

Le système de retraite canadien se caractérise par une articulation complexe de politiques publiques et de régimes privés régulés par l’État. Le versant public de ce sys- tème émergea graduellement à partir de la seconde moitié des années 1920, mais c’est seulement dans l’après-guerre que le système prit la forme que l’on connaît aujourd’hui.

Ainsi, en 1951, après des négociations constitutionnelles entre Ottawa et les provinces, l’avènement de la SV marqua une centralisation relative du système public de retraite. En offrant une pension universelle de base à tous les Canadiens, l’État fédéral a élargi son rôle dans le domaine des pensions de vieillesse.

Au milieu des années 1960, toutefois, Jean Lesage et ses conseillers ont imposé l’idée d’un régime de rentes québécois, qui a éte ́instauré aux côtés du RPC, en place dans les neuf autres provinces. Bien que le RRQ et le RPC soient haute- ment coordonnés sur le plan législatif, la décision du Québec de créer son propre régime contributif a été lourde de con- séquences. À l’époque, il s’agissait d’u- tiliser les contributions sociales pour stimuler le développement économique québécois au moyen des investissements de la toute nouvelle Caisse de dépôt et placement, chargée d’assurer la gestion de ces cotisations. Aujourd’hui, dans un contexte démographique entièrement différent (le taux de fécondité québécois est très inférieur à ce qu’il était au milieu des années 1960), cette décision prend un tout autre sens, comme on le verra dans la suite du texte.

En plus de la création du RRQ et du RPC, le milieu des années 1960 a été mar- qué par la création du Supplément de revenu garanti (SRG). D’abord conçu comme un programme temporaire visant à protéger les personnes âgées contre la pauvreté durant la mise en place du RRQ et du RPC, le SRG est devenu un élément essentiel et permanent de notre système de retraite. En partie grâce à ce pro- gramme d’aide sociale pour les personnes âgées à faible revenu, le Canada peut se comparer à la Suède en ce qui concerne la réduction de la pauvreté chez les retraités. Comme le notaient Michael Wiseman et Martynas Ycas dans un article publié dans le Social Security Bulletin, cette situation est remarquable parce que les dépenses du Canada en matière de pensions publiques sont bien moins élevées qu’en Suède ou dans d’autres pays européens. En ciblant les personnes âgées les moins nanties, le SRG est moins coûteux que l’assurance- vieillesse dans des pays comme la France et l’Italie, et plus efficace ; il permet en outre de maintenir les taux de contribution au RRQ et au RPC relativement bas (taux combiné de 9,9 p. 100 contre 18,5 p. 100 en Suède, par exemple). Compte tenu de ce succès relatif, la néces- sité de préserver notre système public de pension tout en l’adaptant aux change- ments démographiques contemporains devient encore plus évidente.

Depuis les années 1980, des efforts ont été faits pour contrôler la hausse des dépenses dans le champ des pensions publiques. Au début des années Mulroney, par exemple, la question de la désindexation des prestations de la SV est devenue un enjeu politique des plus con- troversés. Face à la grogne populaire, le gouvernement a abandonné cette idée pour se tourner vers des ajustements fis- caux indirects qui ont permis à Ottawa de récupérer une partie de l’argent versé aux personnes âgées les mieux nanties. Plus tard, dans le budget 1996, le gouverne- ment Chrétien a dévoilé un plan visant à remplacer la SV et le SRG par un nouveau programme qui aurait officiellement aboli l’universalité des prestations de base fédérales. Cette controversée Prestation aux aîné(e)s a finalement été abandon- née, bien qu’elle aurait représenté une source d’économies à long terme pour le trésor fédéral.

En somme, les changements adop- tés par Ottawa depuis les années 1980 en ce qui concerne la SV et le SRG ont été relativement modestes, surtout si on les compare à ceux introduits dans des pays comme l’Allemagne, la France, l’Italie, le Japon ou la Suède. En ce qui concerne le RRQ et le RPC, des réformes plus signi- ficatives (l’une à Ottawa et l’autre à Québec) ont été menées au milieu des années 1990, et ce, afin d’assurer la via- bilité financière à long terme de ces deux programmes. Ainsi, à la suite de longues discussions entre Ottawa et les provinces, on a notamment augmenté les taux de cotisation et permis l’in- vestissement d’une partie des surplus des régimes sur les marchés boursiers.

Mais que nous réserve l’avenir, exactement? Les bonnes nou- velles d’abord : notre situation démo- graphique présente et future se compare favorablement à celle d’autres pays développés. Ainsi, d’après l’OCDE, en 2009, un peu moins de 14 p. 100 des Canadiens étaient âgés de 65 ans et plus. La mé‚me année, ce taux atteignait déjà 23 p. 100 au Japon, un chiffre qui, ici,  ne sera pas atteint avant 2030.

Toutefois, le défi démographique est bien réel, et il semble plus accentué au Canada qu’aux États-Unis, un pays où le taux de fertilité à lui seul (2,1 enfants par femme) permet d’assurer la croissance de la population. Mais le Canada possède l’a- vantage de pouvoir accueillir de nombreux immigrants pour prévenir un possible déclin démographique, une option qui demeure impensable dans un pays comme le Japon. Mé‚me en France et en Suède, les gouvernements limitent le nombre de nouveaux arrivants devant la féroce résistance à l’immigration. Au Québec, l’immigration est une question identitaire controversée, mais il semble y avoir un consensus parmi l’élite poli- tique au sujet de la nécessité d’utiliser cette voie pour affronter les change- ments démographiques à venir.

Toutefois, plusieurs mesures seront probablement nécessaires pour amélio- rer le financement des régimes publics et préserver, voire améliorer, la protection offerte aux personnes âgées à faible revenu.

Il convient de s’attarder davantage sur l’avenir du RRQ et du RPC. La crise financière de 2008 et les rende- ments négatifs des investissements réa- lisés au nom des deux caisses de retraite ont durement affecté les régimes.

Au Québec, où les prévisions actua- rielles concernant le RRQ étaient déjà moins favorables que celles ayant trait au RPC, la situation financière du RRQ s’est nettement détériorée. D’après la plus récente mise à jour actuarielle, en décem- bre 2009, la réserve du régime s’épuisera en 2037, et non en 2051 comme le prévoyait l’analyse de 2006. De mé‚me, le taux de cotisation d’équilibre qui permettrait de stabiliser le régime est aujour- d’hui estimé à 10,95 p. 100, comparativement aux 10,54 p. 100 de l’analyse actuarielle de 2006.

Bien qu’il s’agisse d’un problème à long terme, il est sans doute préférable de s’en occuper le plus rapidement pos- sible, ce que recommande d’ailleurs le rapport actuariel du RRQ. Mais, en pra- tique, on ne pourra résoudre ce pro- blème qu’en proposant des réformes parallèles du RRQ et du RPC. Pour main- tenir la coordination entre ces deux régimes et éviter des écarts dans les taux de cotisation, par exemple, tout ajuste- ment significatif devrait s’appliquer simultanément aux deux programmes. Il s’ensuit que toute discussion sur l’avenir du RRQ doit inclure, d’une manière ou d’une autre, Ottawa et les neuf autres provinces.

Or le RPC ne souffre pas du mé‚me problème que le RRQ. Ainsi, dans le rap- port annuel de l’Office d’investissement du RPC, l’actuaire en chef du RPC prévoit toujours que le régime pourra maintenir son équilibre actuariel pour les 75 prochaines années sans aucune hausse des cotisations, et ce, malgré le taux de rendement négatif de 18,6 p. 100 au cours de l’exercice qui s’est terminé à la fin mars 2009. Évidem- ment, il ne s’agit là que de prévisions fondées sur l’idée d’un taux de rende- ment annuel moyen supérieur à 4p.100. Reste que, d’une manière générale, la situation financière à long terme du RPC est indéniablement plus enviable que celle du RRQ. Cette situa- tion existe d’ailleurs depuis des années et n’a pas été causée par la crise financière mais plutôt par des conditions démographiques moins favorables dans la Belle Province que dans le reste du Canada. Le défi fiscal et démographique particulier auquel le Québec doit aujour- d’hui faire face constitue en quelque sorte l’effet indirect de la décision de Jean Lesage de créer un régime de retraite public autonome dans la province.

Pour résoudre les problèmes anticipés du régime québécois, l’une des solutions avancées " avant mé‚me la crise financière de 2008 " serait de transférer des sommes du RPC au RRQ. Cette solution permettrait d’éviter que le Québec ait un taux de contribution plus élevé que le reste du Canada ; mais d’un point de vue macroéconomique, cette option est généralement consi- dérée comme inacceptable. Néanmoins, et bien que des ajustements des presta- tions pour les survivants et les invalides puissent améliorer la situation du RRQ, toute diminution des pensions de vieil- lesse, déjà modestes (le taux de rem- placement actuel est de 25 p. 100 pour les deux régimes), pénaliserait les moins nantis, ce qui n’est pas un scénario acceptable non plus, ni sur le plan social ni sur le plan politique, comme l’a déjà signalé Edward Tamagno du Caledon Institute. Il y a donc un casse-té‚te poli- tique en perspective pour les acteurs fédéraux et provinciaux.

A vant de présenter notre proposition, tournons-nous brièvement vers la question du financement des pro- grammesfédérauxcommelaSVetle SRG, qui constitue un autre puzzle poli- tique. Contrairement au défi que représente la réforme du RRQ et du RPC, cette question est inséparable de l’exerci- ce budgétaire régulier du gouvernement fédéral. Les récents déficits fédéraux et les craintes concernant les coûts à long terme du vieillissement démographique pourraient amener les élus fédéraux à vouloir s’attaquer à ce problème, que ce soit de manière directe, à l’image du gou- vernement Chrétien et de son projet de Prestation aux aîné(e)s, ou de manière indirecte, en étendant le dispositif fiscal mis en place à la fin des années 1980 par le gouvernement Mulroney pour « reprendre » l’argent versé aux mieux nantis. Chose certaine : de telles réformes seraient fort risquées sur le plan politique.

Il ne faudrait surtout pas que le contrôle des dépenses sociales se fasse au détriment des plus démunis. Les régimes publics de retraite canadien et québécois sont un outil efficace pour combattre la pau- vreté chez les personnes âgées " d’au- tant plus que les fonds privés de pension se trouvent dans un état de crise ", et les réformes à venir devraient tout faire pour consolider, voire améliorer, cette situation.

Dans ce contexte, comme le recom- mandent plusieurs économistes, tel Jon Kesselman de l’Université Simon-Fraser dans le Globe and Mail du 18 décembre dernier, il serait temps de sérieusement examiner la possibilité d’augmenter les taux de remplacement du RPC et du RRQ afin de réduire la dépendance des retraités futurs par rapport aux pensions privées, de moins en moins fiables. Une telle augmentation ne serait possible qu’au moyen d’une hausse du plafond salarial des cotisations au RPC et au RRQ, lequel est demeuré très bas d’un point de vue comparatif (les gains admissibles ne sont que de 47 200 dol- lars en 2010, ce qui représente moins de la moitié du plafond salarial du régime fédéral aux États-Unis). Cette hausse indirecte des cotisations permettrait de bonifier les prestations des deux régimes tout en facilitant la résolution des pro- blèmes financiers à long terme du RRQ. Mais il reste à savoir si les élus québécois et canadiens auront la volonté et, plus important encore, le courage de propo- ser une telle mesure qui, si elle risque d’é‚tre impopulaire, serait ô combien salutaire pour le pays.