Selon les plus récents sondages, le taux d’impopularité du gouvernement libéral de Jean Charest frôle les 80 p. 100. Après une annus horribilis marquée par une série d’allégations de corruption et un budget 2010 austère qui a réussi à faire l’unanimité contre lui, le lien de confiance entre la population et son gouvernement semble brisé. Une atmosphère de fin de règne est ainsi de plus en plus perceptible au Québec, et il y a fort à parier que le budget 2011, déposé le 17 mars dernier à l’Assemblée nationale, ne permettra pas au gouvernement de renverser la tendance et de remonter dans la faveur populaire.

D’aucuns soutiendront qu’un tel retournement aurait été un exploit sans précédent en période de lutte au déficit, mais il y a plus : les libéraux semblent avoir oublié que pour réaliser des objectifs aussi ambitieux et délicats sur le plan politique que l’atteinte de l’équilibre budgétaire, il est impératif de mobiliser les forces vives de la société. Faute d’avoir su construire un consensus et d’avoir proposé un projet de société convaincant, il est peu probable que le gouvernement saura rallier les Québécois à sa cause.

Dans les années 1990, le premier ministre Lucien Bouchard et son ministre des Finances Bernard Landry avaient compris que l’ingrédient essentiel d’un plan d’assainissement des finances publiques était l’adhésion d’une vaste coalition d’intéré‚ts divergents à la corvée collective, adhésion qu’ils avaient obtenue lors du Sommet socioéconomique de 1996. Leur plan a par la suite réussi, et les objectifs ont été atteints un an d’avance… Il comportait certes des mesures fort discutables a posteriori (comme la mise à la retraite massive d’employés de l’État) et avait bénéficié d’une croissance économique plus forte que prévue ainsi que d’une réforme comptable tombant à point nommé " mais il a réussi. Par la suite, la Loi sur l’équilibre budgétaire adoptée à l’époque n’a jamais été sérieusement remise en question, jusqu’à sa suspension pour deux ans dans le budget 2009.

Dans sa réponse à la crise financière de 2008-2009, l’approche du gouvernement Charest a sensiblement différé de l’approche plus consensuelle adoptée par le Parti québécois au milieu des années 1990. Avec le budget 2009 de Monique Jérôme-Forget et celui de 2010 de son successeur, Raymond Bachand, le gouvernement a imposé aux Québécois, avec la foi du converti, un Plan de retour à l’équilibre budgétaire relativement ambitieux. Or, si ce plan continue d’é‚tre salué par les groupes patronaux et plusieurs économistes (dont les soussignés), une kyrielle de groupes d’intéré‚t, désormais coalisés au sein de l’Alliance sociale, y sont fermement opposés.

Le dernier budget Bachand en est un de continuité en ce qu’il maintient le cap sur un retour à l’équilibre budgétaire en 2013-2014. Malgré les demandes répétées de l’Alliance pour repousser cette échéance, nous sommes d’avis que le gouvernement se devait de respecter son engagement. Car il y a incontestablement lieu de s’inquiéter de l’avenir d’un État dont la propension à vivre au-dessus de ses moyens semble irrépressible. Il en résulte un endettement public élevé et toujours croissant, qui viendra inexorablement grever la marge de manœuvre des prochains gouvernements. Selon les données du dernier budget, le service de la dette a crû de 13,4 p. 100 en 2010-2011 et croîtra de nouveau de 12,4 p. 100 cette année, puis de 10,9 p. 100 l’année suivante. Des taux de croissance beaucoup plus élevés que l’augmentation des revenus.

Mais peut-on vraiment penser qu’un plan qui fait la quasi-unanimité contre lui peut réussir?

Si l’on peut certes déplorer la myopie de l’Alliance sociale, qui ne semble pas voir que le Plan de retour à l’équilibre budgétaire assure la pérennité de la capacité d’intervenir de l’État québécois, son hostilité aux mesures proposées est néanmoins compréhensible. D’abord, ces mesures n’ont pas été soumises au difficile mais nécessaire exercice de recherche d’un consensus social, qui avait justement caractérisé le plan de 1996. De plus, leur mise en œuvre, surtout en ce qui concerne les dépenses publiques, laisse plusieurs observateurs sceptiques (dont les soussignés). Mais surtout, l’essentiel du Plan repose sur des mesures fiscales qui altèrent sensiblement le consensus social actuel sur la progressivité globale du système fiscal.

Malgré une reprise économique plus soutenue que ce qui avait été anticipé, le gouvernement n’a pas su répondre de façon convaincante à deux défis récurrents : contrôler la croissance des dépenses publiques et résister à la tentation des astuces comptables qui viennent brouiller la transparence de ses chiffres.

Notons d’abord que de nouvelles dépenses de 1,3 milliard de dollars comptabilisées en 2011-2012, notamment au titre des régimes de retraite du secteur public, ont annulé les bonnes nouvelles économiques. Ainsi, le gouvernement a manqué cette occasion, qui s’est présentée sous forme de revenus imprévus, de faire davantage que ce qu’il avait annoncé dans le budget précédent.

Par ailleurs, comme l’illustre le tableau 1, la réduction de la croissance des dépenses de programmes est constamment repoussée à « l’an prochain », donnant la nette impression que les actions les plus difficiles sont sans cesse différées. Ces dépenses qui, selon le budget 2010, ne devaient croître que de 2,8 p. 100 en 2011-2012 sont maintenant appelées à augmenter de 3,7 p. 100. Ce n’est plus qu’en 20122013 qu’on envisage un effort vraiment contraignant, alors que la croissance devra se limiter à 2,5 p. 100 plutôt qu’aux 2,8 p. 100 prévus dans le budget 2010. Le gouvernement dit avoir respecté à la lettre ses engagements de contrôle des dépenses. Mais il n’en respecte malheureusement pas l’esprit.

Lorsque l’on considère le concept plus inclusif des « dépenses consolidées des ministères et organismes », la croissance des dépenses est encore plus rapide. Outre les réseaux de la santé et de l’éducation, ces dépenses consolidées incluent celles de fonds spéciaux (représentant 14,5 p. 100 du total en 2011-2012), dont il devient de plus en plus difficile de suivre l’évolution. Trois de ces fonds ont été créés depuis le début de la crise financière : le Fonds pour le financement des établissements de santé et de services sociaux (FINESSS), le Fonds relatif à l’administration fiscale (FRAF) et le Fonds des réseaux de transport terrestre (FORT). Le gouvernement se défend de manquer de transparence, soutenant que tous les chiffres sont inclus et expliqués dans les documents budgétaires. Tel est bien le cas, mais ce genre de créativité comptable ne peut qu’affaiblir encore davantage le lien de confiance entre le gouvernement et les citoyens, et par le fait mé‚me limiter le soutien populaire au Plan de retour à l’équilibre budgétaire.

Quant aux revenus, les mesures annoncées en 2010 par Raymond Bachand reflétaient un engagement électoral de longue date des libéraux : réduire l’impôt sur le revenu des particuliers. Pour faire face à la crise financière, le gouvernement a alors haussé de deux points de pourcentage la taxe de vente du Québec, augmenté la taxe sur les carburants d’un cent le litre par an (pour quatre années consécutives) et haussé la plupart des tarifs des services publics, dont plusieurs étaient gelés depuis des années. La seule rescapée fut la populaire garderie à 7 dollars.

Le gouvernement avait également pris tout le monde de court en imposant une taxe forfaitaire, baptisée « contribution santé », de 25 dollars par personne " qui passera à 200 dollars en 2012 " et qui est comptabilisée à l’extérieur des revenus budgétaires du gouvernement dans le FINESSS, très justement nommé. Le ministre Bachand avait aussi poussé le bouchon jusqu’à  vouloir imposer un « ticket modérateur » de 25 dollars par visite médicale, une mesure promptement retirée devant le tollé généralisé.

Plusieurs de ces mesures s’inscrivaient dans la foulée de la Politique de financement des services publics, adoptée avec le budget 2009, qui visait à instituer une tarification cohérente établie à un niveau approprié. Cette politique devait entrer en vigueur le 31 mars 2010 pour les organismes publics, mais cette date a finalement été repoussée au 31 mars 2011.

Le budget 2011 vient ajouter à cette liste deux nouvelles mesures d’importance : le renflouement du Régime de rentes du Québec (en difficulté depuis plusieurs années), qui inclut une augmentation graduelle des cotisations, et une hausse substantielle des droits de scolarité universitaires (dans le cadre d’un nécessaire Plan de financement des universités).

Plusieurs Québécois doivent se dire, à juste titre, qu’ils n’ont pas voté pour cela : les libéraux respectent effectivement leur promesse de ne pas hausser l’impôt sur le revenu, mais ils augmentent en revanche taxes et tarifs, mettant ainsi implicitement en branle une réforme fiscale importante. La baisse relative de l’impôt sur le revenu des particuliers " de 42,7 p. 100 des revenus autonomes (excluant les revenus des entreprises publiques) en 2010-2011 à 39,8 p. 100 en 2012-2013 " représente rien de moins qu’une petite révolution fiscale pour le Québec. Il est préoccupant que ces changements dans la façon de taxer n’aient pas été précédés d’un dialogue explicite entre le gouvernement et les Québécois.

Certes, plusieurs économistes saluent une telle réforme, qui améliorerait l’efficacité du système fiscal. Mais il ne faudrait pas oublier que l’impôt progressif sur le revenu, c’est aussi le vaisseau amiral de la redistribution des revenus, la principale fonction des gouvernements contemporains. La réflexion sur le dosage des impôts doit porter à la fois sur l’efficacité et l’équité ; cette dernière question a été largement éludée jusqu’ici.

Les nouvelles ponctions de l’État suscitent l’inquiétude sinon la colère des groupes directement concernés. Les sondages confirment que les Québécois ne veulent pas voir leur fardeau fiscal s’alourdir et souhaitent plutôt une réduction de la taille de l’État. Mais la majorité désire également conserver les garderies subventionnées, l’assurance parentale, l’assurance-médicaments, l’université bon march遅 Et un fait demeure : la santé et l’éducation accaparent, avec le service de la dette (luimé‚me appelé à croître dans les prochaines années), près des deux-tiers du budget de l’État québécois.

Le Québec est-il donc condamné à vivre au-dessus de ses moyens?

Lorsque l’on s’attarde au choix des moyens pris par le Québec, il apparaît exact de dire qu’il vit « au-dessus de ses moyens ». Mais au-dessus des moyens qu’il choisit de prendre, non pas des moyens dont il dispose ! La distinction est fondamentale. Ainsi, il est tout à fait légitime pour le Québec, comme pour toute autre province, de décider d’offrir un régime d’assurance-médicaments ou des services de garde subventionnés. Seulement, il faut ensuite que les citoyens acceptent d’é‚tre taxés en conséquence afin de financer ces mé‚mes services. Il s’agit là d’une inéluctable logique mathématique.

Si le Québec a tendance à abuser de l’endettement public pour financer certains de ses choix de société, il n’est cependant pas une exception à l’échelle canadienne. Au cours des 50 dernières anneés, la logique de l’équilibre budgétaire a rarement prévalu au Canada, que ce soit au Québec, dans les autres provinces ou au niveau fédéral. Vivre au-dessus de ses moyens est actuellement l’apanage tant de l’Ontario que du Québec, voire mé‚me de l’Alberta.

Précisons aussi que ce ne sont pas les paiements de péréquation ou les autres transferts fédéraux qui permettent au Québec d’offrir des services publics plus étendus que la moyenne canadienne. Comme l’un d’entre nous l’a déjà fait valoir (voir Options politiques d’avril 2010), le mécanisme de la péréquation est entièrement basé sur la capacité fiscale des provinces et n’est pas directement lié aux choix faits par les provinces en matière de dépenses ou de revenus effectivement perçus. Ces transferts ne servent donc qu’à rapprocher la capacité fiscale du Québec de la moyenne canadienne, sans égard aux dépenses qu’il effectue.

En somme, « vivre au-dessus de ses moyens » signifierait ici que le Québec offre davantage de services publics que ce que la population est pré‚te à financer, étant donné sa capacité fiscale.

Le deuxième budget Bachand peut renforcer l’impression que tel est effectivement le cas. Car si la structure du Plan de retour à l’équilibre budgétaire est crédible, sa mise en œuvre comporte des faiblesses importantes, comme on vient de le signaler. Des faiblesses qui ne sont ni tout à fait surprenantes, ni vraiment nouvelles d’un point de vue historique " ne mentionnons que le contrôle des dépenses ou la croissance substantielle de la dette. C’est justement dans une telle situation qu’il nous apparaît particulièrement important de chercher à constituer un véritable consensus social.

Juste avant le dépôt de son premier budget en 2010, M. Bachand expliquait à des journalistes que la finalité de l’exercice était le bonheur et non la résorption du déficit. Voilà un noble objectif, mais il en faudra certainement davantage pour définir un projet de société pour le Québec, d’autant plus que les budgets Bachand de 2010 et de 2011 semblent faire le malheur de plusieurs. Si l’objectif intermédiaire du déficit zéro est endossé par une grande partie de la population, il en est tout autrement des moyens pris pour y parvenir.

La période actuelle marquée par les difficultés économiques et les déficits n’est peut-é‚tre pas la plus propice pour discuter de grands projets d’avenir, mais les pistes et les enjeux ne manquent pas. Pourtant, on a l’impression depuis quelque temps que le Québec se cherche. Par exemple, la volonté du gouvernement de présenter la province comme une économie verte (rappelons-nous la façon dont il avait apostrophé l’Alberta à Copenhague) peut sembler difficile à concilier avec son approche empressée dans le dossier du gaz de schiste. Et que veulent donc les Québécois? Surtout pas de puits de gaz dans leur cour ! Mais pas d’éoliennes non plus…

Il faut bien avouer que tout ce que pourrait tenter le gouvernement actuel risque d’é‚tre voué à l’échec tant son impopularité est grande. Un symptôme frappant est apparu à l’automne 2010 alors que, des mois avant la publication de son manifeste fondateur, la Coalition pour l’avenir du Québec de François Legault recueillait déjà l’appui de quatre Québécois sur dix " soit davantage que tout parti politique existant.

Le renouvellement du fédéralisme fiscal canadien ou une meilleure transparence dans la comptabilité publique ne rallieront pas d’emblée les Québécois. Ces éléments chers à plusieurs sont nécessaires, mais ils ne suffisent clairement pas.

Les Québécois ont soif de changement, notamment d’un nouveau « modèle québécois » qui actualiserait le rôle de l’État et tiendrait compte des nouvelles réalités sociales, économiques et démographiques du XXIe siècle. La définition d’un tel modèle passe par un leadership politique qui semble de plus en plus faire défaut, un leadership qui guide et convainc, tout en étant inclusif afin de tabler sur les points communs et proposer une forme de plan directeur. Malheureusement, rien n’indique que le dernier budget Bachand participera d’une telle démarche et permettra de construire un quelconque consensus, et encore moins de rétablir un lien de confiance qui semble définitivement rompu. Car l’objectif louable de déficit zéro a été réduit à son sens purement comptable… à moins qu’il ne mène directement au bonheur.