Le terrible tremblement de terre de janvier 2010 en Haïti a bouleversé l’opinion publique partout sur la planète et provoqué un élan de générosité sans précé- dent, du moins en Amérique du Nord. Le président Barack Obama a fait appel à ses prédécesseurs, George W. Bush et Bill Clinton, afin de mobiliser l’aide internationale et de garder l’attention des États et des bailleurs de fonds sur le sort d’un des pays les plus pauvres du monde. Les Canadiens ont mis la main au portefeuille et le gouvernement de Stephen Harper a promis un soutien à long terme.

Au-delà de la tragédie immédiate et de la nécessaire aide d’urgence, cet événement est venu relancer le débat sur la reconstruction d’Haïti, un débat entamé en 1986 lors de la chute de la dictature des Duvalier et qui a refait sur- face en 1994 avec l’intervention internationale pour rétablir au pouvoir le président Jean-Bertrand Aristide, puis en 2004 lors de sa démission et son exil après des mois de tensions et de violences. N’a-t-on pas une étrange impres- sion de déjà-vu?

Au lendemain du cataclysme, la classe politique haïtienne, la diaspora, les représentants de l’ONU et des organi- sations internationales et de nombreux spécialistes en relations internationales ont, chacun à leur manière, suggéré une intervention à long terme en Haïti, non seulement pour reconstruire les infrastructures mais aussi pour réformer les différentes institutions de la société, principalement le sys- tème politique, et relancer le pays sur des bases nouvelles. À l’évidence, l’incapacité du gouvernement haïtien à reprendre ses activités puis à venir en aide à la population découle de causes profondes présentes depuis toujours et toutes aussi diverses que la fragilité de l’État, le sous-développement chronique, l’exil des élites vers l’étranger et l’absence de réelle démocratie. Le tremblement de terre est venu se superposer à cette situation avec des conséquences humaines tragiques.

Afin de repartir à neuf, certains ont donc proposé de lancer un « plan Marshall » sur une dizaine d’années, alors que d’autres, plus radicaux, ont demandé la mise sous tutelle du pays et son administration par l’ONU ou une coalition inter- nationale. Si les idées ne manquent pas, il faut se demander si elles sont toutes bien raisonnables et réalisables. Un retour sur les expériences passées d’in- tervention dans ce pays et dans d’autres États fragiles peut nous aider à saisir l’ampleur de la tâche, les options possi- bles mais aussi les limites de l’action.

De la chute de la dictature des Duva- lier en 1986 jusqu’à celle du régime de Jean-Bertrand Aristide en 2004, Haïti a connu une instabilité poli- tique doublée d’une crise économique et sociale profonde. En 20 ans, 11 per- sonnes ont occupé la présidence de la République, parfois plusieurs fois comme dans le cas du président Aristide. Coups d’État, élections, révoltes ont plongé le pays dans le chaos et provoqué un exode vers l’étranger de certains mem- bres de la minuscule classe moyenne et de dizaines de mil- liers de sans-ressources, la plu- part échouant littéralement sur les côtes de la Floride ou des îles des Caraïbes. Des milliers de per- sonnes ont été tuées durant ces années de violences.

L’ONU, l’Organisation des États américains (OEA), l’Union européenne, le Canada et les États-Unis sont intervenus à dif- férentes étapes de la crise haïtienne afin de soutenir politiquement et économiquement la transition vers un régime plus stable. Ainsi, avant l’inter- vention de 2004, qui a permis d’installer une force de maintien de la paix qui y est restée depuis, l’ONU a autorisé pas moins de huit interventions entre 1990 et 2001 : une mission d’observation élec- torale, une mission conjointe avec l’OEA, une mission internationale d’ap- pui à la police et quatre opérations de maintien de la paix, tandis que les États- Unis et plusieurs pays sont intervenus militairement en 1994 afin de permettre le rétablissement d’un gouvernement légitime et de restaurer la paix et la sécu- rité. À l’évidence, la situation ne s’est jamais stabilisée, ni mé‚me améliorée comme l’indiquent l’effondrement de l’autorité gouvernementale au début de 2004 et la chute du président Aristide. Que s’est-il passé?

Si les causes internes " politiques et sociales " expliquent l’échec des interventions, l’incapacité des États et des organisations internationales à assurer une continuité des efforts et de l’aide est un facteur aggravant. En effet, chacune des huit interventions avait un mandat limité, et aucune ne favo- risait la coordination entre les fonc- tions militaires, policières, politiques et financières. De plus, chacune de ces missions était contrainte par une limite de temps imposée par des autorités nationales et internationales soucieuses de ne pas s’éterniser sur place et peu disposées à y investir des ressources financières. La durée des missions de l’ONU et de l’OEA variait de six mois à trois ans, et l’intervention militaire multinationale a duré six mois. Le per- sonnel était parfois incapable de se déployer ou était évacué lorsque les choses tournaient mal sur le terrain.

Cette segmentation de l’interven- tion internationale a empé‚ché la conso- lidation des processus de reconstruction et de dialogue politique. Les fragiles acquis apportés par l’aide internationale ont souvent été balayés, comme en témoigne l’incapacité de constituer une police nationale honné‚te et profession- nelle malgré l’aide technique et finan- cière accordée par la communauté internationale pendant une décennie. Ainsi, un an avant la chute du président Aristide en 2004, une évaluation de l’ACDI sur l’intervention canadienne en Haïti de 1994 à 2002 a conclu à l’ineffi- cacité de plusieurs programmes d’aide dans ce pays. En particulier, les résultats obtenus après quelque 60 millions d’in- vestissement dans l’aide à la gouver- nance et au développement de la démocratie ont fortement déçu.

L’ONU va reconnaître l’échec des interventions internationales et y réagir. Lorsque le régime du président Aristide se délite en février 2004, non seulement le Conseil de sécurité autorise une coalition multinationale à intervenir provisoirement afin de rétablir l’ordre, mais il pré- pare le déploiement de sa cinquième opération de paix en tenant compte des leçons apprises du passé. Le secrétaire général de l’ONU présente au Conseil un rapport très critique sur les insuffisances de la com- munauté internationale dans ce pays. « Des efforts réels, mais, on le sait aujourd’hui, trop lim- ités dans le temps, avaient été déployés pour remettre le pays sur pied et lui permettre de maintenir la stabilité, notam- ment grâce à la création d’une force de police professionnelle dûment formée et équipée, écrit-il. Nous voilà revenus à la case départ. » Il soumet des recommandations précises afin de ne pas répéter ces erreurs et d’engager le maximumderessourcespourlarecons- truction. Son envoyé spécial admet qu’« il faudra une période d’une ving- taine d’années minimum pour remet- tre les institutions en état de fonctionner et pour amorcer une reconstruction durable du pays ».

Depuis plus de 20 ans, Haïti a tou- jours eu besoin de l’appui de la communauté internationale pour accompagner un processus politique ou entreprendre des programmes d’aide au développement. Avec l’ef- fondrement du régime Aristide en 2004, la Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti (MINUS- TAH) a reçu un vaste mandat dont les éléments essentiels portent sur le maintien de la sécurité, le développe- ment économique et le renforcement, sinon la reconstruction, des institu- tions du pays. À la veille de la tragédie de janvier 2010, Haïti avait fait cer- tains progrès, particulièrement sur le plan économique (annulation d’une bonne partie de la dette), mais la si- tuation sécuritaire demeurait fragile. Il n’est donc pas surprenant qu’au lendemain du tremblement de terre, devant l’ampleur des dévastations et l’incapacité du gouvernement à réa- gir, les appels se soient multipliés pour que la communauté interna- tionale se montre plus généreuse financièrement ou qu’elle prenne lit- téralement en charge tout le pays.

Mais ni un « plan Marshall » ni un régime de tutelle ne sont des outils adéquats dans la présente situation. En effet, selon David Carment et Yiagadeesen Samy de l’Université Carleton, responsables d’un projet sur les États fragiles, ceux-ci ont une capa- cité très limitée à absorber une aide massive du type « plan Marshall ». Les bailleurs de fonds doivent plutôt adopter une stratégie à long terme où chaque étape sera minutieusement évaluée avant que ne soit entamée la prochaine. Quant au régime de tutelle, il est tout simplement impraticable sur le plan politique. Les Américains ont occupé et gouverné le pays de 1915 à 1934, et cette expérience est encore vive dans la mémoire collective. Ce temps est révolu, mé‚me si sur certains murs de Port-au-Prince on a pu lire des graffitis appelant à une nouvelle occu- pation américaine.

Néanmoins, en cette période où la destruction physique d’une partie du pays se superpose à l’instabilité politique et à la stagnation économique, Haïti a besoin d’é‚tre accompagné. Et au cours des 20 dernières années, la communauté internationale, à travers l’ONU et l’Union européenne en particulier, a développé des mécanismes pour ce faire.

À partir de 1989-1990, l’ONU inaugure une pratique où la commu- nauté internationale assumera un degré d’autorité et de contrôle toujours plus grand et sans précédent depuis les mandats de la Société des Nations sur Dantzig et sur la Sarre entre les deux guerres mondiales. En Namibie par exemple, l’ONU va superviser la marche vers l’indépendance d’un terri- toire sous contrôle illégal sud-africain. Deux ans plus tard, elle installe au Cambodge une autorité provisoire qui pendant 18 mois gouvernera le pays en collaboration avec le gouvernement local. D’autres expériences de cogou- vernance auront lieu, en Bosnie par exemple, mais il faudra attendre 1999 et les crises au Kosovo et au Timor oriental pour voir la communauté internationale faire un autre bond quantitatif et qualitatif dans la prise en charge de territoires entiers.

Ces crises ouvrent la porte à l’im- position d’une quasi-tutelle de ces ter- ritoires, où la gouvernance est parfois partagée avec d’autres organisations internationales " l’OTAN, l’Or- ganisation pour la sécurité et la coopération en Europe et l’Union européenne dans le cas du Kosovo, ou l’Australie dans le cas du Timor. Dans ces deux territoires, des administrations transitoires seront installées à la té‚te desquelles on nommera un représentant spécial aux pou- voirs de proconsul étendus aux domaines législatif et exécutif. Celui-ci aura le droit de des- tituer des fonctionnaires ou des élus locaux, de lancer des man- dats d’arré‚t, de créer une banque centrale ou mé‚me d’ar- bitrer sur la couleur du drapeau.

Un bilan complet des autorités ou des administrations transitoires reste à faire. Cependant, Richard Caplan a tracé en 2001 un premier constat générale- ment favorable de quatre expériences particulières. Mais il écrit à propos des administrations internationales qu’elles sont « la Rolls-Royce des stratégies de gestion de conflits » et que la commu- nauté internationale n’aura sans doute plus la volonté politique et financière de répéter l’expérience très souvent. C’est possible. Mais ce manque de volonté pourrait nous coûter encore plus cher, car l’effondrement des États, comme l’il- lustrent plusieurs cas sur différents con- tinents (Somalie, Guinée-Bissau, Tchad et République centrafricaine en Afrique,

IÌ‚les Salomon et Timor en Océanie, Haïti en Amérique), transforme ces territoires en zones de chaos où peuvent s’installer des groupes terroristes susceptibles de menacer la paix et la sécurité interna- tionales, comme l’a bien illustré la situa- tion en Afghanistan avant le 11 septembre, où des trafiquants de drogue ont été capables de prendre le gouverne- ment en otage et d’exercer leurs activités criminelles à l’abri des regards.

Au-delà du mode de gouvernance déployé dans un État fragile afin d’assurer sa réinsertion au sein de la communauté internationale, la durée de l’intervention et son corollaire, la reconstruction sur la longue durée, sont aussi des facteurs expliquant les succès ou les échecs. D’ailleurs, cette notion de reconstruction sur la longue durée est dorénavant prise en compte par tous les acteurs internationaux, car il est généralement admis que la moitié des États ayant reçu une assistance rechutent dans le conflit quelque cinq années après un premier conflit. Les membres de la Commission interna- tionale de l’intervention et de la sou- veraineté des États ont fait de cette notion un principe central de leur rap- port « La responsabilité de protéger », tout en reconnaissant les dangers d’un séjour prolongé. L’OCDE a de son côté adopté une série de principes pour l’engagement dans les États fragiles où elle invite la communauté interna- tionale à rester « au moins 10 ans » sur place afin de renforcer les capacités des institutions de premier plan. La nou- velle doctrine de maintien de la paix de l’ONU publiée en février 2008 va dans le mé‚me sens.

Haïti, comme la Namibie, le Cambodge ou le Kosovo, est un cas singulier où l’intervention interna- tionale doit s’adapter aux réalités locales. Certains pourraient avancer que le cas d’Haïti n’a rien à voir avec ceux évoqués plus haut et qu’il est donc hors de question de proposer l’établissement d’une autorité transi- toire ou d’une administration intéri- maire. Pourtant, on ne peut faire l’économie d’une discussion autour de ces modèles. Après deux siècles d’indépendance, Haïti est toujours plongé dans le chaos. Il n’est pas question de suspendre la souveraineté d’Haïti, mais la souveraineté ne doit pas é‚tre une excuse à l’inaction ou à la poursuite des pratiques du passé. Il est donc temps de chercher des solutions à partir des expériences réelles de la communauté internationale en matière de relèvement de sociétés secouées par des trau- matismes de grande ampleur. Entre 1990 et 2004, huit inter- ventions internationales dans ce pays ont échoué. La neu- vième " la MINUSTAH " marque le début d’une solution. À moins qu’Haïti ne soit pour les processus de reconstruction un cas désespéré.