Près de deux mois après le terrible séisme qui a frappé Haïti en janvier dernier, l’action humanitaire conti-nue de se mettre péniblement en place. Alors que le Canada entame le retrait graduel de ses troupes déployées dans le cadre de l’aide humanitaire d’urgence, les esprits " ceux des donateurs en tout cas " sont déjà tournés vers la planification de la reconstruction. Fort de son implication croissante dans ce pays, le Canada a clairement fait entendre qu’il comptait jouer un rôle de premier plan dans le long processus qui s’amorce. Reste à savoir lequel. Et la tâche n’a rien d’aisé. En coulisses, la diplomatie canadienne s’active, et les consultations vont bon train au sein des ministères et avec les partenaires pour tenter de définir les contours de sa future stratégie d’action pangouvernementale.

Si l’ampleur de la désolation causée par le séisme sym- bolise, aux yeux de certains, la tabula rasa dans laquelle ils croient ou espèrent voir l’aube possible d’un « nouvel » Haïti, l’image est trompeuse. Construire Haïti? L’ambition est proclamée après chaque catastrophe naturelle ou humaine dans ce pays, apportant chaque fois avec elle son lot de « nouvelles » mesures. L’ignorer reviendrait à oublier qu’un processus de reconstruction était déjà à l’œuvre avant le séisme et à entretenir l’illusion d’une recette miracle qui n’existe pas.

Malgré l’ampleur du choc du 12 janvier, la vie quoti- dienne commence déjà à reprendre ses droits en Haïti. Et la question se pose de savoir comment transformer la crise en une occasion à saisir pour le développement du pays. Pour y arriver, la reconstruction devra privilégier une certaine con- tinuité, dans les discours et les pratiques, et s’accommoder de l’héritage du passé récent. Or, en la matière, le bilan est mitigé. Les leçons apprises invitent assurément à une cer- taine humilité. Les premiers résultats de l’action interna- tionale depuis 2004 sont assez maigres au regard des efforts investis. En 2009, le Conseil de sécurité admettait que la si- tuation demeurait critique sur le plan socioéconomique pour la majeure partie de la population haïtienne.

Malgré ce constat douloureux, les dernières années ont aussi apporté leur lot de signes encourageants. Ainsi, avant les oura- gans de 2008 et le récent séisme, on notait certains progrès dans le renforcement de la sécurité, le respect des droits de l’homme et le dialogue politique. Robert Zoellick, le président du Groupe de la Banque mondiale, soulignait récem- ment une amélioration dans la percep- tion des recettes et un accroissement des investissements. Rappelons-nous qu’au regard de l’histoire haïtienne, la période post-2004 est encore courte. Pour la pre- mière fois, la communauté internationale avait consenti alors à s’engager dans la durée en Haïti. Elle semble d’ailleurs avoir tiré certains enseignements, au moins théoriques, de ses échecs répétés dans ce pays. La déclaration issue de la Conférence préparatoire ministérielle de janvier 2010 à Montréal, qui énonce les principes devant guider l’action des autorités haïtiennes et de la communauté internationale dans la reconstruction d’Haïti (souveraineté de l’État haïtien, engagement durable, coordination de l’appui interna- tional, rôle de la diaspora, revi- talisation du secteur privé, etc.), est emblématique à cet égard.

Ce ne sont donc pas ces principes qu’il faut changer, mais bien la manière de les appliquer. Dans ce contexte ambivalent, les responsables canadiens auront à définir une stratégie d’action qui tienne compte de ces leçons apprises et prenne soin d’améliorer les pratiques.

Dans un premier temps, pour le Canada comme pour l’ensemble de la communauté internationale, il fallait d’abord se montrer à la hauteur de la crise humanitaire. Pour qui conserve en mémoire les atermoiements du Canada à la suite du tsunami de 2004 en Asie ou l’évacua- tion épique des ressortissants cana- diens du Liban en 2006, la tâche semblait loin d’é‚tre évidente. Or la réponse a été, cette fois, d’une toute autre teneur.

Coordonnée à partir du Groupe de travail pour la stabilisation et la recons- truction, créé en 2005 entre autres pour palier aux ratées lors des crises précé- dentes, la réaction du gouvernement canadien ne s’est pas fait attendre. Elle s’est traduite notamment par la mise sur pied de la Force opérationnelle interarmées en Haïti (FOIH) et de l’opération Hestia, avec le déploiement de 2 000 membres des Forces cana- diennes, dont l’Équipe d’intervention en cas de catastrophe (mieux connue sous son acronyme anglais DART). Outre les tâches humanitaires habituelles (sécurisation de l’aide, déblaiement, distribution d’eau et de nourriture, construction d’abris, ser- vices médicaux, etc.), la FOIH avait pour mandat de remettre sur pied l’aéroport de Jacmel afin d’assurer les opérations aériennes et d’établir un hôpital de campagne à Léogâne.

Si " de l’aveu mé‚me de ceux qui y ont pris part " tout fut loin d’é‚tre parfait, force est d’admettre que le plan mis en place par le Canada a été réalisé de manière plutôt satisfaisante. L’approche pangouvernementale " engageant notamment les ministères des Affaires étrangères et de la Défense ainsi que l’ACDI " a montré, dans ce cas, qu’elle pouvait é‚tre efficace. Et les moyens uti- lisés, relativement nouveaux, ont aussi fait la différence. L’acquisition par la Défense en 2007 et 2008 d’avions de transport stratégique C-17 ou la création en 2004 d’une structure de l’ACDI cen- tralisant des stocks de fournitures d’ur- gence ont permis le déploiement rapide et efficace des efforts canadiens.

Cruciales, ces innovations rappellent enfin l’importance du politique, à qui incombe le choix des orientations stratégiques et l’octroi des budgets qui y sont associés. Au-delà de ces investisse- ments structurels, le Canada s’était donné, depuis plusieurs années, les moyens diplomatiques, financiers et humains de sa présence en Haïti.

« L’engagement du Canada en Haïti a été, et demeurera, un élément cen- tral de sa politique étrangère », a déclaré le ministre canadien des Affaires étrangères, Lawrence Cannon, en ouver- ture de la Conférence de Montréal. Si le gouvernement conservateur, en proie aux cri- tiques croissantes à la suite des allégations de torture en Afghanistan, de la prorogation de la Chambre des communes et de ses dispositions en matière de changements clima- tiques, a certes profité de l’oc- casion pour s’offrir un peu de répit sur la scène intérieure, il serait injuste de réduire son action à une entreprise de mar- keting politique. Il a d’abord consenti à mettre la main au portefeuille pour venir en aide à Haïti. Et, surtout, en multipli- ant les interventions diploma- tiques, le premier ministre et son cabinet ont donné le ton et confirmé que le Canada avait l’inten- tion de jouer un rôle dans la recon- struction d’Haïti.

Si les relations entre les deux pays remontent officiellement à plus d’un demi-siècle, avec comme fils conduc- teurs la présence de la communauté haïtienne au Québec et celle des orga- nisations de développement cana- diennes en Haïti, l’engagement du Canada a pris de l’ampleur avec la chute du président Aristide en 2004. Depuis lors, Ottawa a investi sur le plan tant politique que financier dans le pays.

Le Canada a d’abord œuvré, au sein des Nations Unies et à l’Organisation des États américains (OEA), pour que le dossier haïtien devienne une priorité internationale, en particulier au Conseil de sécurité. Son engagement s’est égale- ment traduit sur le plan des ressources humaines, avec du personnel civil inter- national présent au sein de la MINUS- TAH, et dans plusieurs agences gouvernementales et non gouverne- mentales présentes en sol haïtien. Sur le plan des ressources financières, avec une aide bilatérale annoncée de près de 555 millions de dollars pour la période 2006-2011, le Canada était, avant le séisme, le second donateur bilatéral après les États-Unis.

Les perspectives ouvertes par le chantier de la reconstruction cons- tituent pour le Canada, fort de cet engagement passé, une sorte de « retour sur investissements ». Si l’on excepte l’Afghanistan, pour encore quelque temps du moins, Haïti est l’un des rares dossiers internationaux où la diplo- matie canadienne peut prétendre exercer un leadership réel. Alors que l’intéré‚t du monde pour la « perle des Antilles » n’a jamais semblé aussi grand, la capacité du Canada à agir comme mobilisateur de la communauté inter- nationale devra constituer le premier pilier de sa stratégie en Haïti, en mé‚me temps que le garant de son influence. En tant que « priorité comme voisin des Amériques », Haïti constitue aussi un élément clé du réengagement voulu par le premier ministre Harper dans cette région. Le Canada, « puissance régionale sans région », aurait-il enfin trouvé chaussure à son pied?

C’est ainsi qu’il faut comprendre la volonté manifestée par Ottawa depuis plusieurs années de privilégier et de prôner une approche hémisphérique dans la gestion de ce dossier, avec notamment l’intégration des « nou- veaux » partenaires latino-américains (Brésil, Uruguay, Chili, etc.). Le gou- vernement canadien devra profiter de son expérience et de sa crédibilité aux yeux de certains pays dans ce dossier, ainsi que de ses réseaux diplomatiques, pour promouvoir auprès des capitales et dans les forums multilatéraux une approche cohérente et coordonnée de la communauté internationale en Haïti.

Au-delà de cette action de plaidoyer, il lui reste à définir son rôle sur le terrain. Alors que les militaires en- tament leur retrait graduel, les respons- ables canadiens doivent maintenir le momentum et préparer la transition pour une stratégie d’action à moyen et long terme. La tâche s’annonce difficile. D’une part, parce que la reconstruction ne peut et ne doit pas se faire au détri- ment des efforts humanitaires. Loin d’é‚tre assurés, les besoins primaires de la population vont croissants. D’autre part, parce que la définition d’un tel plan d’action soulève d’épineuses questions.

La première concerne le cadre de coopération à privilégier avec les autorités haïtiennes. Le principe de l’ap- propriation nationale (souveraineté haï- tienne et alignement sur les priorités fixées par le gouvernement notamment), auquel Ottawa adhère officiellement, ne souffre aucune discussion en théorie, mais sa mise en œuvre reste fort délicate.

D’une part, la société haïtienne est pour le moins ambivalente à l’égard de l’État, largement perçu comme un instrument de répression utilisé par les élites pour s’approprier les richesses du pays. Du reste, ce manque de légitimité et cette suspicion s’appliquent autant à la présence internationale " ce que semblent oublier les tenants d’une mise sous tutelle temporaire d’Haïti. D’autre part, l’État haïtien manque depuis longtemps de ressources humaines et matérielles pour assumer les tâches qui sont ou devraient é‚tre les siennes présentement. Puisqu’il ne peut y avoir de solution en Haïti sans l’ins- tauration d’institutions fortes, le redressement rapide de l’État haïtien et de ses capacités minimales apparaît comme une priorité absolue. Le soutien canadien à la construction d’une base administrative temporaire pour la fonc- tion publique haïtienne est un premier pas. Au-delà, le Canada devra poursuiv- re ses efforts pour rétablir et renforcer l’État en général, pour réformer le secteur de la sécurité en particulier, y compris la sécurité humaine. Quoiqu’il en soit, c’est tout un mode de coopération et de gouvernance, de facto partagée, que les autorités haïtiennes et les acteurs internationaux, dont le Canada, ont à repenser et à mettre sur pied. Sans oublier d’inclure, cette fois, la société civile.

La deuxième question concerne la manière d’assurer la participation effective du peuple haïtien à la défini- tion d’un plan d’action et de lui faire bénéficier rapidement des effets de la reconstruction.

Il n’y a pas de solution en Haïti qui ne passe par un processus de reconstruc- tion et de développement inclusif, parti- cipatifetdurable,enparticulierdansses dimensions socioéconomiques. Ottawa pourrait appuyer la convocation d’états généraux et la formation d’un « gou- vernement de reconstruction » " comme le suggère la politologue Sophie Jouineau " qui rassemblerait les autorités haïtiennes, les représentants de la société civile, le secteur privé et la dias- pora. Cette approche aurait l’avantage de garantir un processus de consultation ouvert et une définition large et inclusive des objectifs à moyen et long terme pour Haïti. Le Canada pourrait fournir conseils et appui technique.

Par ailleurs, il est crucial de créer rapidement des emplois pour que les Haïtiens puissent participer à la recons- truction de leur pays. Des programmes de travail rétribué en vivres ou en espèces ou des projets communautaires, dans le secteur agricole notamment, ont vu le jour. Compte tenu de son poids, Ottawa doit également soutenir des projets d’in- frastructure à forte densité de main-d’œu- vre, en particulier dans les domaines de la santé et de l’éducation, qui ont les faveurs de la société civile.

Troisième question : le Canada a-t-il un rôle à jouer dans la mobilisation de la diaspora haïtienne, et si oui, lequel? Un aspect délicat de cette question réside dans le débat autour de la « fuite des cerveaux » et les mesures à prendre pour arré‚ter l’hémorragie qui prive l’État haï- tien de ses cadres. Pour des raisons évi- dentes, Ottawa et les autres paliers de gouvernement, tant provincial (Québec) que municipal (Montréal), pourraient é‚tre des catalyseurs privilégiés de l’action de la diaspora. On en veut pour preuve le fait que le gouvernement canadien se soit vu confier la tâche d’appuyer l’OEA dans l’organisation de l’important forum de la diaspora haïtienne, à Washington, fin mars 2010.

Toutefois, le sujet est politique- ment sensible et la marge de manœuvre du gouvernement canadien assez étroite dans ce débat, que plusieurs con- sidèrent comme « haïto-haïtien ». Ottawa l’a d’ailleurs appris à ses dépens lorsque sa proposition de relocaliser la rencontre à Montréal lui a valu des remontrances de la part de certains élé- ments de la diaspora haïtienne aux États-Unis. Surtout, et mé‚me si le gou- vernement fédéral a finalement consen- ti à un assouplissement temporaire des critères d’immigration, sa rigidité ini- tiale face aux demandes de regroupe- ment familial et la portée réelle de ces mesures dites exceptionnelles ont sus- cité et continuent de causer une cer- taine frustration au sein de la communauté haïtienne. Quoiqu’il en soit, la question épineuse pour les autorités canadiennes est de trouver la façon de canaliser les énergies et la mobilisation de la diaspora haïtienne pour qu’elles donnent lieu à des actions efficaces sur le terrain.

Finalement, comment peut-on améliorer la coordination entre les acteurs internationaux? En dépit des efforts déployés par la communauté internationale au cours des dernières années, John Holmes, coordonnateur des Nations Unies pour l’aide humanitaire, s’est plaint récemment du manque de coordination, qui avait entravé l’effica- cité de l’action internationale après le séisme. Si l’urgence peut servir d’excuse, il serait en revanche plus difficilement compréhensible que les mauvais réflexes et les querelles de drapeaux mettent à mal l’indispensable cohérence de l’action internationale dans la reconstruction.

Pour tenter de régler ce problème récurrent, il faudra faire preuve de déter- mination et de créativité institution- nelle. Dans cette perspective, il pourrait é‚tre intéressant qu’Ottawa étudie dans le détail la proposition de l’économiste Paul Collier de créer un nouveau fonds unique (« Fonds Haïti ») concentrant les ressources financières internationales destinées à la reconstruction. Outre l’avantage de la cohérence, un tel fonds permettrait de simplifier et de standardi- ser les règles de décaissement et de rap- portage. Il répondrait aussi au principe de responsabilité et de transparence, « particulièrement au chapitre de la répartition et de la gestion des ressources » ainsi qu’on le notait déjà à la Conférence de Montréal.

Au-delà des réponses à ces difficiles questions, les responsables canadiens doivent aussi s’atteler à définir une métho- de d’action. À Ottawa, on s’entend sur le fait que l’on devra commencer par un exa- men opérationnel des programmes pilotés et/ou financés au cours des dernières années en Haïti. Par la suite, plusieurs approches sont possibles, qui peuvent é‚tre élaborées simultanément ou pas.

La première option serait de pour- suivre l’ensemble des activités en cours, en révisant les objectifs et la program- mation de chacune d’entre elles si besoin est, en fonction du nouveau plan d’action établi par les autorités haïtiennes en collaboration avec la communauté internationale. Ce scé- nario présente évidemment l’avantage de la continuité et de l’expérience, ce qui est non négligeable en période de restrictions budgétaires. L’incon- vénient majeur réside dans les risques d’éparpillement à moyen terme et de déphasage vis-à-vis des priorités actuelles et à venir. L’exemple type est celui de l’aide humanitaire qui se décline avec une multitude de projets, d’ampleur variable, disséminés dans des zones géographiques et des secteurs très divers. Si ce genre d’approche trouve évidemment sa justification dans l’urgence et dans une perspective de court terme, ce n’est pas le cas de la reconstruction.

L’approche sectorielle " les respon- sables canadiens choisissant quelques secteurs d’activité sur lesquels ils con- centrent leurs efforts et leurs moyens " est une seconde option possible. Une telle approche a également l’avantage de la continuité et de l’expérience, et permet de maximiser les ressources. Dans cette perspective, le Canada devrait privilégier les domaines dans lesquels il a acquis une expertise en Haïti. Des programmes portant sur l’ap- pui à la Police nationale haïtienne (PNH), la réforme de la justice, les ser- vices correctionnels ou la gestion des frontières ont été financés ou mis en œuvre par le Canada. L’un des pro- blèmes est que l’essentiel des infrastruc- tures liées à ces secteurs a été endommagé. Il faudra trouver un équilibre entre, d’un côté, leur remise sur pied et, de l’autre, la recomposition, la formation, le déploiement et l’ac- compagnement des ressources humaines. De plus, le Canada devra faire la démonstration que ces secteurs sont prioritaires et méritent d’é‚tre pleinement intégrés au plan d’action. Ce qui ne sera pas trop difficile au vu de la piètre réaction de la PNH ou de l’éva- sion spectaculaire de près de 5 000 pri- sonniers après le séisme, des événements qui constituent des arguments solides en faveur d’un réin- vestissement dans la police et la sécurité. Finalement, s’il privilégie cette avenue, le Canada devra s’assurer " autre défi de taille " de la coordination et de l’harmonisation de l’ensemble des initiatives, des moyens et des acteurs dans ces secteurs.

Une dernière approche pourrait é‚tre géographique et s’appuyer sur la méthode utilisée dans les jours suivant le séisme, à savoir une répartition par zones géographiques des responsabi- lités entre les principaux acteurs déployés sur le terrain. Compte tenu du déploiement initial des Forces cana- diennes à Jacmel et à Léogâne, le Canada pourrait, par exemple, se voir confier la responsabilité de cette zone dans un cadre d’action du type de l’Équipe provinciale de reconstruction (EPR) qu’il dirige à Kandahar. À la dif- férence près que la structure de l’EPR à Jacmel aurait une composante civile dominante et un volet militaire réduit (troupe du génie, pelotons médical et logistique, etc.).

Cette approche par zone régionale faciliterait l’intégration des acteurs canadiens et permettrait de mettre à profit la méthode pangouvernemen- tale. Elle répondrait aussi et surtout à l’indispensable effort de décentralisa- tion politique et économique devant guider la reconstruction en Haïti. Abandonnées à leur triste sort, les régions " le « pays en dehors » " sont régulièrement devenues des sources d’instabilité (pauvreté endémique, foyers de tensions sociales et poli- tiques, vecteurs de migrations vers Port-au-Prince). Une tendance que n’aura pas démentie la récente crise humanitaire dont la réponse s’est d’abord concentrée sur Port-au-Prince et ses alentours. Enfin, la capitale haï- tienne se situant sur une faille sismique, la décentralisation serait l’occasion de repenser une partie de l’aménage- ment urbain de l’île. Un temps évoquée dans les couloirs des ministères, cette approche semble en perte de vitesse à Ottawa, en particulier parce qu’elle fait crain- dre à certains une cristallisation de la fragmentation géopolitique actuelle du pays au détriment de l’unité nationale, déjà faible, que la commu- nauté internationale cherche à pro- mouvoir.

Il appartient aux responsables cana- diens de trancher ces questions dans les semaines à venir. Comme en atteste son refus de nommer un « champion » de la cause haïtienne, à l’instar de Clinton et Bush aux États-Unis ou de s’en faire le champion, comme Lula au Brésil, le cabinet du premier ministre entend conserver le contrôle politique de ce dossier et effectuer les arbitrages. C’est néanmoins aux fonctionnaires qu’il reviendra de proposer des scéna- rios. Or, si la réponse d’urgence a fait la preuve que l’approche pangouverne- mentale pouvait é‚tre efficace dans le cas d’une catastrophe naturelle, la dé- finition d’un plan d’action pour la reconstruction constitue une autre paire de manches. Difficile, dans ces conditions et à ce stade, de dire ce que sera exactement le rôle, par définition évolutif, du Canada dans le long processus de reconstruction en cours.