L’approche retenue dans le premier budget Goodale n’est pas sans rappeler celle des premiers budgets Martin : – priorité à la prudence budgétaire et peu d’accent sur les relations financières fédérales-provinciales. À la première enseigne, deux mesures ont retenu l’attention. D’abord, l’an- nonce d’une cible d’endettement à 25 p. 100 du PIB d’ici 10 ans, et celle de la liquidation de la participation du gouvernement dans Pétro-Canada. Une telle vente d’actifs dégage des sommes importantes aujourd’hui, ce qui en fait un moyen privilégié pour maintenir le cap sur le remboursement de la dette.

C’est bien connu, la situation financière du Canada au début des années 1990 était bien peu enviable : déficits structurels, service de la dette ronflant, ratio dette/PIB parmi les plus élevés de l’OCDE. La dette fédérale représentait 68 p. 100 du PIB en 1995. Elle compte aujourd’hui pour environ 42 p. 100 du PIB, une amélioration remarquable. Alors que les États-Unis et plusieurs pays européens enre- gistrent d’important déficits annuels, la position du Canada se distingue nettement, ce qui est de bon augure pour notre avenir économique.

Toutefois, cette réduction de 26 points de pourcentage n’a que peu à voir " directement du moins " avec les sommes que le gouvernement fédéral a affectées au remboursement de la dette au cours des dernières années, et beau- coup à voir avec la croissance économique sans précédent que le pays a connue à la fin des années 1990. Ce cons- tat soulève la question suivante : faut-il littéralement rembourser la dette ou suf- fit-il de tabler sur la croissance économique pour que son poids relatif diminue? Alors que le gouvernement fédéral a adopté la première stratégie, le gouvernement du Québec " dans le dis- cours du moins " a adopté la seconde, à l’instar de la plupart des provinces.

Le principal mérite de l’approche du gouvernement fédéral ne tient pas tant aux remboursements que celui-ci accomplit année après année. Le succès de l’approche fédérale tient à son accent sur la prudence budgétaire : éviter les dérapages. Les prévisions économiques retenues par Ottawa sont généralement conservatrices, c’est connu. S’ajoutent à cela la « réserve pour éventualités » et la « mesure de prudence économique ». Au total, le gouvernement s’assure chaque année contre les aléas de la con- joncture et, jusqu’ici, le résultat est impressionnant : malgré un environ- nement économique particulièrement mouvementé depuis 2000, les réserves budgétaires ont absorbé les coups durs et le cap a été maintenu sur la réduction du fardeau de la dette. La logique est simple : lorsque les temps sont durs, viser le « déficit zéro » (et donc ne rien ajouter à la dette) ; lorsque le soleil revient, rembourser. Le gouvernement s’assure ainsi de ne jamais pré‚ter le flanc à un retour à une spirale déficitaire.

Le gouvernement envisage main- tenant de ramener le ratio dette/PIB de 48p.100à25p.100en10ans,soitune réduction additionnelle de 23 points de pourcentage. Il s’agit d’un objectif simi- laire à ce qui a été accompli au cours de la dernière décennie (une réduction de 26 points). La cible de 25 p. 100 fait par ailleurs l’objet d’un certain consensus parmi les spécialistes canadiens de la question. Ainsi, pour peu que la crois- sance économique soit au rendez-vous, l’objectif apparaît réaliste.

À première vue, on ne peut qu’ap- plaudir les succès fédéraux. Or, le Canada n’est pas un pays tout à fait comme les autres. Sa structure fédérale caractérisée par des ordres de gou- vernement « souverains » dans des champs de compétence souvent dis- tincts fait en sorte qu’on ne peut analyser les succès du gouvernement fédéral sans se préoccuper de ce qui se passe au sein des administrations provinciales et territoriales, qui sont également respon- sables du palier suivant " les gouvernements locaux.

À l’exception de l’Alberta, qui bénéficie de la manne pétrolière, les provinces n’ont pas jusqu’à présent réussi à se doter d’un système de prudence budgétaire semblable à celui du gouvernement fédéral. Bien que le ratio de la dette provinciale/territoriale au PIB ait légèrement diminué depuis 1995 et que la plupart des provinces aient réussi à dégager des surplus modestes au sommet du dernier cycle économique, leur situation est aujourd’hui préoccu- pante. De l’avis mé‚me du ministère fédéral des Finances, le déficit consolidé des provinces et territoires atteindra 5 milliards de dollars pour 2003-2004.

Le contraste actuel entre les diffi- cultés des provinces et les succès du gou- vernement fédéral sur le plan des finances publiques illustre avec éloquence deux réalités : d’une part, l’insuffisance du « déficit zéro » comme politique de pru- dence budgétaire et, d’autre part, les réal- ités différentes auxquelles font face les deux ordres de gouvernement.

Tel que cela a été documenté par la Commission sur le déséquilibre fis- cal du Québec et par de nombreux travaux de chercheurs canadiens, les responsabilités des provinces et du gou- vernement fédéral se distinguent par la nature des dépenses respectives qu’elles engendrent. Alors que les provinces sont directement responsables de la gestion de grands réseaux de prestation de ser- vices à la population (santé, éducation, routes, etc.), l’essentiel du budget fédéral est consacré à divers programmes de transferts. Notre propos n’est pas ici de discuter de l’importance relative des programmes gérés par un ordre de gou- vernement ou l’autre, ni de leur impact direct sur les individus. Cependant, l’ex- périence des dernières années nous montre qu’il est plus difficile des limiter la croissance des dépenses des grands réseaux comme celui de la santé (si une telle chose est souhaitable) que de limiter les paramètres des différents pro- grammes de transferts aux indi- vidus, entreprises et autres paliers de gouvernement. Il en résulte des dynamiques de dépenses différentes.

En conséquence, les pro- jections de revenus et de dépenses des deux ordres de gouvernement (qu’effectue notamment le Conference Board du Canada) montrent généralement des surplus croissants pour le gouvernement fédéral et des déficits croissants pour les provinces. Plus qu’une illustration d’une dynamique différente des revenus et des dépenses des deux ordres de gouvernement, ces évolutions diamétralement opposées illustrent les risques pour le gouvernement fédéral de mener une politique de prudence budgétaire en vase clos. Si les gains du gouvernement fédéral sont annulés par des déficits accumulés dans les provinces, bien peu de progrès auront été accomplis.

Certes, le Parti libéral du Canada ne s’est jamais caché de vouloir privilégier le gouvernement fédéral comme le pre- mier gouvernement des Canadiens. Compatible avec cette vision de la fédération, l’approche Martin-Goodale l’est également avec le fait que le gouvernement fédéral est presque deux fois plus endetté que l’ensemble des gou- vernements provinciaux. Si un certain rééquilibrage peut se justifier dans cette perspective, l’évolution actuelle de la situation des deux ordres de gouverne- ment est inquiétante et soulève des questions pressantes sur l’état des insti- tutions fédérales canadiennes. Alors que le gouvernement fédéral s’engage dans une lutte à finir avec sa part de la dette nationale, les provinces se spé- cialisent dans une navigation dans le brouillard qui laisse bien peu de place à la prudence budgétaire. S’il persiste, ce décalage institutionnel laisse présager des conséquences fâcheuses pour l’avenir. Parmi les risques de cette approche, notons l’échec mé‚me de la politique de prudence budgétaire pour- suivie par le gouvernement fédéral et une inadéquation croissante entre les priorités des Canadiens et les priorités de l’ensemble de leurs gouvernements.

Face au problème de la dette publique " qui demeure entier pour la plupart des administrations provinciales au Canada " quelle voie faut-il privilégier? Par la liquidation de ses dernières actions de l’ex-société d’État Pétro-Canada, le budget Goodale soulève la question : la vente d’actifs publics au secteur privé cons- titue-t-elle une avenue prometteuse? D’entrée de jeu, il faut reconnaître que, plus qu’une décision purement financière, la liquidation de Pétro- Canada est une décision politique qui marque la fin d’une politique énergé- tique controversée, principalement dans l’Ouest du pays. Cependant, l’aspect politique de la décision ne la discrédite pas nécessairement.

De façon générale, la vente d’actifs pour réduire la dette publique n’est pas une solution aussi prometteuse qu’il y paraît de prime abord. D’abord, l’évaluation de la santé finan- cière d’un gouvernement (par les agences de cotation, par exem- ple) prend en considération non seulement les passifs mais égale- ment les actifs. Si elle est cor- rectement évaluée, la vente d’un actif troque donc un actif non financier pour un actif financier. Le caractère approprié ou non d’une telle opération dépend donc de façon cruciale de l’utili- sation faite des recettes supplé- mentaires ainsi dégagées. Schématiquement, on peut identifier cinq options qui s’of- frent à un gouvernement qui engrange d’importants revenus supplémentaires de la vente d’un actif : (1) une hausse de ses dépenses d’opérations, (2) la réduction de ses autres sources de revenus, (3) le financement d’investissements publics (dont les coûts sont concentrés dans le temps par défi- nition), (4) la création de fonds spéciaux à fins déterminées, et (5) le rembourse- ment de la dette portant intéré‚t.

Hausser les dépenses courantes ou réduire les taxes et impôts grâce à des revenus (temporaires) provenant de la vente d’actifs expose le gouvernement à une détérioration de son équilibre budgétaire à long terme. Ceci est d’au- tant plus crucial lorsque les actifs ven- dus constituaient une source de revenus significative pour l’État avant la vente " ce qui n’est pas le cas des actions de Pétro-Canada mais qui s’applique d’em- blée à certaines sociétés d’État provin- ciales à vocation commerciale. Quant au financement d’investissements publics, il n’entraîne pas en théorie de détérioration de l’équilibre budgétaire à long terme, surtout s’il permet d’éviter le recours à l’endettement pour financer les investissements en question. Par contre, cette option doit é‚tre considérée avec prudence en pratique puisque la notion mé‚me d’investissement public est difficile à définir.

Du point de vue des finances publiques, la vente d’actifs se justifie donc seulement si elle permet d’améliorer la position financière du gouvernement. En ce sens, au titre de la dette nette, la création de « fondations » ou de « caisses » à fins déterminées (à l’intérieur du périmètre comptable du gouvernement) et le rem- boursement de passifs sont essentielle- ment équivalents. Leurs conséquences sur la marge de manœuvre du gou- vernement diffèrent toutefois selon l’écart de taux d’intéré‚t entre les place- ments et les passifs du gouvernement et selon le traitement des intéré‚ts des fonds spéciaux. Alors que la réduction de la dette réduit les paiements d’in- téré‚ts annuels, l’impact sur la marge de manœuvre du gouvernement des fonds spéciaux dépend des règles spécifiques régissant les décaissements. Par exem- ple, la mise sur pied d’une «caisse santé » capitalisée en vue de dépenses liées au vieillissement de la population à effectuer dans 10 ou 20 ans n’a pas d’effet direct sur la marge de manœuvre du gouvernement aujourd’hui (puisque les intéré‚ts seraient réinvestis dans le fonds) tandis que le remboursement de la dette l’accroît dès aujourd’hui.

Bien qu’il soit toujours difficile de lier directement une source de revenus à son utilisation par l’État, l’approche privilégiée par le ministre Goodale dans le cas de Pétro-Canada peut é‚tre vue comme un hybride entre les deux dernières utilisations susmentionnées. Si une partie des profits de la vente est affectée à une fondation à vocation environnementale, les produits de la vente viennent essentiellement ren- flouer les réserves de prudence budgé- taire. L’opération est donc tout à fait compatible avec la stratégie globale du gouvernement en matière de prudence budgétaire et de remboursement de la dette, et elle ne met pas en péril l’équili- bre des finances publiques fédérales (d’autant plus que Pétro-Canada n’avait plus d’impact significatif sur les revenus annuels du gouvernement).

Le cas de Pétro-Canada se distingue enfin par le peu d’impact économique et social de la mesure. En effet, peu de gens s’opposeront aujourd’hui à ce que le gou- vernement fédéral cherche à se départir de ses intéré‚ts dans la production et la distribution d’essence, une mission qui apparaît aujourd’hui incompatible avec les politiques environnementales du gou- vernement et les impératifs de l’accord de Kyoto. C’est probablement à cet égard que la vente des actions de Pétro-Canada se distingue le plus des privatisations éventuelles des grandes sociétés d’État provinciales, qui œuvrent dans des marchés où le retrait de l’État semble aujourd’hui plus controversé : jeux et loteries, alcool, électricité, etc.

Qu’en est-il donc de la vente (totale ou partielle) de sociétés d’État provinciales (ou d’autres actifs publics) dans le cadre d’une politique de rem- boursement de la dette? Tout dépend de la capacité du remboursement de la dette, effectué grâce aux produits de la vente, à compenser les dividendes présents et futurs des sociétés d’État, sacrifiés dans l’opération. En effet, contrairement à ce qui est le cas pour le gouvernement fédéral, les revenus des sociétés d’État commerciales constituent un facteur cru- cial d’équilibre budgétaire pour les provinces. Les revenus tirés de ces sociétés sont importants et, dans plusieurs cas, croissants. En contrepartie, la capacité du remboursement de la dette à générer une marge de manœuvre annuelle supplémentaire qui puisse con- trebalancer les dividendes perdus est rela- tivement incertaine (difficulté de prévoir l’évolution des taux d’intéré‚t, etc.).

Le risque de détérioration de la position financière des gouvernements à long terme est donc présent ; d’autant plus si les produits de la vente servent en partie à financer de nouvelles dépenses ou des réductions d’impôts.

En ce sens, la récente décision du gou- vernement du Québec de vendre cer- tains actifs pour boucler son budget apparaît incompatible avec un objectif d’amélioration de sa situation budgé- taire, mé‚me à court terme. Dans la perspective d’une politique de réduc- tion de la dette, il s’agit également d’une occasion ratée d’utiliser ces actifs pour réduire la dette portant intéré‚t.

Par ailleurs, l’impact sur le caractère soutenable des finances publiques de la vente d’une société d’État à vocation commerciale est étroitement lié à la capacité d’en obtenir un juste prix, reflé- tant adéquatement les flux de revenus futurs de l’entreprise. Dans le cas de plusieurs sociétés d’État, d’autres fac- teurs économiques et sociaux entrent également en ligne de compte dans le processus d’évaluation du « juste prix » de l’actif. L’exemple d’Hydro-Québec est particulièrement éloquent à cet égard. Le caractère stratégique d’une entreprise détenant un tel potentiel de production, de transport et de distribution d’énergie propre est évident. Comment s’assurer d’en tirer un juste prix? Quelle est la valeur de l’indépendance en matière énergétique? Comment établir la valeur d’un tel monopole réglementé? Quels sont les impacts potentiels d’une pri- vatisation sur l’environnement régle- mentaire et concurrentiel de l’entreprise une fois privatisée?

Toutes ces questions débordent évidemment le cadre du présent texte. Leur exposition a toutefois le mérite de baliser les attentes que l’on peut nourrir à l’égard de la vente d’actifs publics, notamment des sociétés d’État provinciales, comme moyen de rembourser la dette publique. La réduction du contrôle public d’une société d’État a des impacts économiques et sociaux uniques d’un cas à l’autre et l’évaluation de ces impacts est tout aussi " sinon plus " importante que l’évaluation réaliste et rigoureuse de l’impact de l’opération sur les finances publiques. Il va également de soi que, dans une opéra- tion d’une telle envergure, les bénéfices réels du rem- boursement de la dette doivent aussi é‚tre évalués avec parcimonie.

La politique de prudence budgétaire et de réduc- tion du fardeau de la dette articulée dans le dernier budget fédéral con- stitue incontestablement un pas dans la bonne direction. Cependant, la ten- dance du gouvernement fédéral à établir ses politiques budgétaires en vase clos expose la fédération cana- dienne au risque " sérieux s’il faut en croire les projections du Conference Board " de voir à nouveau les finances publiques déraper, dans les provinces cette fois-ci. Il s’agit d’un exemple patent des limites des institutions de la fédération canadienne et des risques économiques et budgétaires qui sont associés à la tentation de remettre aux calendes grecques toute réouverture du « dossier » constitutionnel. En ce sens, la création récente du Conseil de la fédération permet d’envisager une reprise prochaine des discussions, qui devront tôt ou tard mener à une plus grande implication des gouvernements provinciaux dans les grandes orienta- tions de la fédération, à commencer par celle qui les concerne le plus directement : les arrangements finan- ciers intergouvernementaux.