D’après les plus récentes données de la mesure du panier de consommation (MPC), qui tient compte du coût de la vie différencié selon les provinces, le Québec affichait, en 2004, des taux de faible revenu des personnes (tableau 1) et des familles (tableau 2) les plus bas de toutes les provinces.

Il s’agit là d’un renversement important par rapport aux portraits que les seuils de faible revenu (SFR) de Statistique Canada ont fourni pendant des années : selon cette mesure, dans le cas particulier des seuils après impôt, le Québec serait apparu au huitième rang des provinces en 2004. Mais il s’agit d’une mesure qui a toujours été fondée sur une moyenne pancanadienne qui ne tenait pas compte, et qui ne tient toujours pas compte, du coût de la vie différencié selon les provinces.

Il est facile de se convaincre de l’importance des différences dans le coût de la vie à la lecture du seul coût du logement, plus élevé pour un ménage de quatre personnes en 2004 à Toronto de plus de 5 200 dollars par rapport à Montréal (12 871 dollars contre 7 636 dollars) et plus élevé également à Vancouver de plus de 4 000 dollars, toujours par rapport à Montréal (11 697 dollars contre 7 636 dollars). Les SFR comportent donc des biais de mesure, ce qui a pour conséquence de surestimer le faible revenu en particulier à Montréal par rapport à d’autres grandes villes comme Toronto ou Vancouver, et au Québec par rapport à d’autres provinces comme l’Ontario ou la Colombie-Britannique.

Cette position apparemment plus favorable au Québec par rapport aux autres provinces et à l’ensemble du Canada devrait pouvoir s’expliquer, en partie tout au moins, en raison de différences qu’on observe entre les diverses provinces. Puisque la grande majorité, sinon la totalité, des provinces au Canada ont connu une situation économique favorable depuis le milieu des années 1990, du moins à l’examen des indicateurs socioéconomiques classiques, c’est ailleurs qu’il faut rechercher les différences, notamment du côté de l’éventail particulier de politiques mises en œuvre pour lutter contre la pauvreté. Depuis le milieu des années 1990, en effet, le Québec a lancé diverses initiatives qui ont consisté pour l’essentiel à supplémenter le revenu de travail et à consentir de nouveaux investissements sociaux, dont plusieurs ont ciblé les personnes à faible revenu.

Depuis le milieu des années 1990, en effet, le Québec a lancé diverses initiatives qui ont consisté pour l’essentiel à supplémenter le revenu de travail et à consentir de nouveaux investissements sociaux, dont plusieurs ont ciblé les personnes à faible revenu.

L’Assemblée nationale du Québec a aussi voté en 2002 la Loi visant à lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale ; les récentes données de 2000 à 2004 n’étaient évidemment pas disponibles à ce moment, mais quelle que fut la situation relative du Québec par rapport aux autres provinces, les faits connus sur la pauvreté, qui affecte un nombre considérable de personnes (e.g. 550 000 personnes à l’aide sociale en 2002), en plus d’une vaste mobilisation populaire, ont milité en faveur d’une loi. Depuis, Terre-Neuve a également lancé une stratégie de lutte contre la pauvreté, et d’autres provinces s’apprêtent à faire de même, dont l’Ontario et la Nouvelle-Écosse.

Dans la Loi visant à lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale (L.R.Q., chapitre L-7), la pauvreté est définie comme « la condition dans laquelle se trouve un être humain qui est privé des ressources, des moyens, des choix et du pouvoir nécessaires pour acquérir et maintenir son autonomie économique ou pour favoriser son intégration et sa participation à la société ». Votée à l’unanimité en 2002, la Loi a pour objectif de faire du Québec, d’ici 2013, l’une des nations industrialisées où l’on compte le moins de personnes vivant dans la pauvreté et l’exclusion sociale. Résultat d’une vaste consultation des organismes nationaux et régionaux, la Loi institue une Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale qui poursuit cinq buts, soit :

• promouvoir le respect et la protection de la dignité des personnes en situation de pauvreté et lutter contre les préjugés à leur égard ;
• améliorer la situation économique et sociale des personnes et des familles qui vivent dans la pauvreté et qui sont exclues socialement ;
• réduire les inégalités qui peuvent nuire à la cohésion sociale ;
• favoriser la participation des personnes et des familles en situation de pauvreté à la vie collective et au développement de la société ;
• développer et renforcer le sentiment de solidarité dans l’ensemble de la société québécoise afin de lutter collectivement contre la pauvreté et l’exclusion sociale.

Elle privilégie également des actions s’articulant autour de cinq orientations, soit :

• prévenir la pauvreté et l’exclusion sociale en favorisant le développement du potentiel des personnes ;
• renforcer le filet de sécurité sociale et économique ;
• favoriser l’accès à l’emploi et valoriser le travail ;
• favoriser l’engagement de l’ensemble de la société ;
• assurer, à tous les niveaux, la constance et la cohérence des actions.

Chacune de ces orientations s’attache à un aspect de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Les actions préconisées dans le cadre, par exemple, du renforcement du filet de sécurité économique visent notamment à accorder aux personnes et aux familles en situation de pauvreté un revenu plus élevé, évalué selon leur situation particulière et les ressources dont elles disposent pour couvrir leurs besoins essentiels, et favoriser pour ces personnes et ces familles l’accès à un approvisionnement alimentaire suffisant, nutritif et à un coût raisonnable, ainsi qu’à un logement adéquat à un prix abordable.

Mais la pauvreté n’est pas qu’économique, et d’autres dimensions doivent être prises en considération en raison de la multitude de facteurs de vulnérabilité individuels et sociaux […] qui jouent également un rôle.

Mais la pauvreté n’est pas qu’économique, et d’autres dimensions doivent être prises en considération en raison de la multitude de facteurs de vulnérabilité individuels et sociaux (handicap, analphabétisme, monoparentalité, décrochage scolaire, toxicomanie, difficultés d’accès au logement, à l’éducation ou à la santé, discrimination, territoire, origine socioéconomique, etc.) qui jouent également un rôle. Si un seul facteur peut parfois être suffisant pour conduire à une situation d’exclusion sociale, c’est souvent un cumul de facteurs qui conduit au même résultat, tout est fonction de l’intensité du ou des facteurs qui se conjuguent.

Avec le premier Plan d’action gouvernemental en matière de lutte contre la pauvreté et l’exclusion, annoncé dans la Loi et publié en 2004 mais dont les principales initiatives financières ne débuteront qu’en janvier 2005 (les données présentées plus haut sur les taux de pauvreté selon la MPC ont donc été cueillies avant), nous avons assisté à la consolidation d’initiatives existantes. Le gouvernement a investi plus de 2,5 milliards de dollars sur cinq ans dans la « prime au travail », le « soutien aux enfants » et le « logement social » (investissements bonifiés depuis à hauteur de 3,3 milliards). Afin d’examiner ces mesures de plus près, nous proposons de les catégoriser en deux grands secteurs, celles qui consistent à supplémenter le revenu de travail et à agir en faveur des travailleurs à faible revenu, et celles qui se situent dans la lignée des investissements sociaux.

Ce premier Plan d’action, qui porte sur la période 2004-2009, reposait sur l’engagement de nombreux ministères et organismes. Il a permis de rappeler le principe voulant que l’emploi soit la première solution pour assurer la sécurité économique et l’inclusion sociale des personnes et des familles. Il a ainsi proposé de remplacer le programme Apport, une initiative déjà existante mais dont peu de familles se prévalaient, par une « prime au travail » d’application plus large et, surtout, plus généreuse, notamment pour les familles avec enfants. Des primes de participation ont aussi été prévues pour les prestataires de l’aide sociale. Et le salaire minimum a fait l’objet de révisions annuelles : la plus récente hausse au 1er mai 2008 vient de le porter à 8,50 dollars l’heure, une augmentation de plus de 6 p. 100 (de 8 à 8,50 dollars) en dollars courants.

Dans le même ordre d’idées, le « Pacte pour l’emploi » vient d’être lancé au printemps 2008. Publié conjointement par le ministère de l’Emploi et de la Solidarité sociale et le ministère de l’Éducation, des Loisirs et des Sports, il s’agit d’un projet destiné à favoriser une meilleure adéquation entre les bassins de main-d’œuvre disponible et les besoins des entreprises. Ce projet vient renforcer des actions déjà entreprises et s’articule autour de quatre piliers fondamentaux, soit : faciliter l’accès au marché du travail ; valoriser le travail ; améliorer la formation de la main-d’œuvre et la productivité des entreprises ; répondre aux besoins régionaux de main-d’œuvre.

Le Pacte pour l’emploi permet par conséquent de bonifier substantiellement la « prime au travail » de façon à la rendre encore plus incitative, en visant plus particulièrement les prestataires de l’aide sociale de longue date et les travailleurs à faible revenu. Avec les mesures d’intensification de l’aide à l’emploi, on veut favoriser entre autres la mise en mouvement rapide des nouveaux demandeurs d’assistance sociale aptes au travail, et augmenter la participation et améliorer l’accès à des mesures d’aide à l’emploi pour les groupes davantage touchés par la pauvreté (familles avec jeunes enfants, travailleurs âgés, personnes avec limitations importantes). Toujours dans le cadre de ce Pacte, une Stratégie nationale pour l’intégration et le maintien en emploi des personnes handicapées a également été adoptée. On souhaite aussi mieux soutenir l’intégration socioprofessionnelle des personnes immigrantes et des membres des minorités visibles.

De telles mesures visent notamment les prestataires de l’aide sociale mais aussi ceux et celles que l’on considère comme étant les « travailleurs à faible revenu », ce qui n’est pas synonyme de « travailleurs à faibles gains ». Cette distinction implique l’interaction de deux champs d’études habituellement distincts, soit le travail (qui s’observe au niveau de l’individu) et le revenu (qui s’observe au niveau de la famille).

Un « travailleur à faibles gains » se définit comme une personne qui démontre un effort de travail, mais dont le revenu de travail est faible. Il n’est cependant pas considéré comme un « travailleur à faible revenu » si ses besoins sont comblés non seulement par son propre revenu, mais également à l’aide de celui des autres membres de sa famille. Par exemple, un travailleur à faibles gains n’est pas considéré comme étant à faible revenu si son conjoint gagne un revenu de 100 000 dollars par année. Un « travailleur à faible revenu » est défini ici comme un individu démontrant un effort de travail durant l’année (plus de 910 heures), mais dont le revenu familial se situe sous le seuil de faible revenu. Dans le cas du Québec, d’après les données de l’Enquête sur la dynamique du travail et du revenu (EDTR) pour l’année 2005 et en utilisant la mesure du panier de consommation indexée pour l’année 2005, nous avons pu déterminer que les travailleurs à faible revenu représentent 31 p. 100 de toutes les personnes à faible revenu familial (145 900 sur 470 000 personnes) âgées de 18 à 64 ans qui ne sont pas aux études à temps plein. En comptant leurs dépendants, ils représentent 36 p. 100 des personnes à faible revenu familial, soit 205 500 personnes.

En somme, malgré un effort de travail, certains travailleurs demeurent dans une situation de faible revenu.

En somme, malgré un effort de travail, certains travailleurs demeurent dans une situation de faible revenu. Ces derniers vivent souvent seuls ; près d’un tiers d’entre eux ont été victime d’une incapacité durant l’année de référence ; ils sont moins susceptibles d’avoir accès à un filet de protection dans leur emploi ; ils ne sont pas nécessairement « sous-scolarisés » ; on les trouve souvent dans la petite entreprise (de moins de 20 employés) ; enfin, ils travaillent (trois sur cinq) dans des secteurs réputés pour offrir de moins bonnes conditions de travail.

Ce premier Plan d’action a permis de remplacer des mesures existantes en les consolidant dans de nouveaux programmes, ou d’innover avec certaines autres initiatives. En plus de la « prime au travail », on retrouve principalement le « soutien aux enfants » et l’investissement dans le « logement social ».

Le « soutien aux enfants » a remplacé trois programmes existants : les prestations familiales, le crédit d’impôt non remboursable pour enfant à charge et la réduction d’impôt à l’égard des familles. Le programme comprend deux volets : une aide financière versée à toutes les familles admissibles ayant un enfant à charge de moins de 18 ans, et un supplément pour enfant handicapé ayant pour but d’aider financièrement les familles à assumer la garde, les soins et l’éducation d’un enfant dont le handicap, physique ou mental, le limite de façon importante dans ses activités de la vie quotidienne et dont la durée prévisible est d’au moins un an.

Du fait du remplacement de programmes ou de mesures fiscales déjà en place, la portée du plan est demeurée universelle, s’adressant par conséquent à toutes les familles avec enfants. Dans le cas des familles à faible revenu, toutefois, il s’est révélé substantiellement plus généreux que les anciens programmes ou les anciennes mesures (un gain pouvant aller jusqu’à plus de 1 300 dollars par enfant). Cette mesure et quelques autres sont décrites dans les bilans annuels produits au cours des trois premières années de la mise en vigueur du Plan d’action.

De nombreuses mesures mises en place depuis le milieu des années 1990 n’ont pas toujours d’équivalent dans les autres provinces, ce qui contribue à expliquer les différences entre le Québec et les autres provinces.

De nombreuses mesures mises en place depuis le milieu des années 1990 n’ont pas toujours d’équivalent dans les autres provinces, ce qui contribue à expliquer les différences entre le Québec et les autres provinces. Elles ont évolué au fil des ans et ont constitué des avancées significatives des politiques sociales et fiscales du Québec. Parmi ces mesures, notons :

• le recouvrement automatique des pensions alimentaires, un programme qui a connu un grand succès. Un des objectifs poursuivis consistait à augmenter le taux de perception des pensions alimentaires, ce qui a été atteint. Il n’y avait en effet que 45 p. 100 des pensions qui étaient payées sur une base volontaire avant l’entrée en vigueur du régime, un taux qui a été augmenté à 74 p. 100 dès la première année ;
• la politique familiale qui a instauré une nouvelle allocation familiale et, surtout, les services de garde à contribution réduite (garderies à cinq, puis à sept dollars par jour). Même si le réseau est encore en développement, il s’agit là d’un atout considérable. Il favorise l’intégration au travail et la participation sociale des familles avec enfants au Québec en comparaison avec celles des autres provinces appelées à débourser des montants beaucoup plus élevés pour la garde ;
• le Régime québécois d’assurance parentale (RQAP), qui est en vigueur depuis le 1er janvier 2006, permet aux travailleuses et travailleurs de mieux concilier leurs responsabilités familiales et professionnelles. Le programme vise à soutenir financièrement les nouveaux parents, à les encourager dans leur désir d’avoir des enfants et à les soutenir dans leur volonté de consacrer plus de temps à leurs enfants dans les premiers mois de leur vie. Il prévoit le versement de prestations à toutes les travailleuses et à tous les travailleurs admissibles  » salariés et autonomes  » qui prennent un congé de maternité, un congé de paternité, un congé parental ou un congé d’adoption ; un supplément est prévu également pour les familles à faible revenu. Le Régime remplace les prestations de maternité, les prestations parentales et les prestations d’adoption qui étaient offertes aux nouveaux parents québécois en vertu du régime fédéral d’assurance-emploi.

Selon une étude de Olivier Blouin, les mesures d’aide à la famille sont parmi les principaux facteurs expliquant la diminution du taux de familles monoparentales à l’aide sociale. Telles que mesurées entre 1997 et 2003, ces initiatives ont entraîné une baisse de 5,47 unités de pourcentage du taux d’assistance des familles monoparentales, représentant 44 p. 100 de la baisse totale. Cette diminution serait attribuable principalement à la nouvelle allocation familiale de 1997.

Sans élaborer sur de nombreuses autres mesures sectorielles (en éducation, en santé, pour les régions, etc.), certaines ont aussi permis de prévenir des situations de pauvreté. Par exemple, l’assurance-médicaments a évité à des milliers de personnes de s’endetter pour des médicaments en cas de maladie, notamment les personnes âgées. La gratuité des médicaments pour les personnes à l’aide sociale, qui n’existait plus dans les premières années du régime, a été rétablie depuis, ainsi que pour les personnes âgées qui bénéficient de la presque totalité du supplément de revenu garanti.

Le Plan d’action comprend un volet sur le « logement social », où l’État s’est engagé dans un vaste chantier pour construire 16 000 logements à loyer modique ou abordables. À plusieurs reprises, cet objectif a été bonifié, fixant à 24 000 le nombre de nouveaux logements. En avril 2008, cet objectif était en bonne voie de réalisation, puisque 13 577 logements avaient été construits, 4 816 étaient en construction et 826 projets étaient en analyse, pour un total de 19 219 logements. À cela s’ajoute une mesure telle qu’Accès-Logis, qui permet aux personnes ou aux familles à faible revenu d’obtenir une subvention pour le loyer.

Enfin, parmi les autres initiatives de la Loi visant à lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale, on trouve notamment la mise en place d’un Comité consultatif de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CCLPES), qui regroupe une quinzaine de représentants des divers milieux socioéconomiques du Québec (personnes en situation de pauvreté, syndicats, municipalités, etc.), la mise en place d’un Centre d’étude sur la pauvreté et l’exclusion (CEPE), qui regroupe des chercheurs des universités, des représentants de la Fonction publique et des représentants des personnes en situation de pauvreté et, enfin, la mise en place d’un Fonds québécois d’initiatives sociales (FQIS), qui a succédé au Fonds de lutte contre la pauvreté par la réinsertion au travail, qui couvre un champ plus vaste, proposant notamment de s’appuyer sur une « approche territoriale » de lutte contre la pauvreté, et qui permet d’appuyer financièrement divers projets sur le territoire.

En parallèle, en concertation avec ses autres partenaires gouvernementaux et de la société civile, des mesures qui visent la réussite scolaire, la lutte au décrochage, et l’insertion sociale et professionnelle des jeunes ont aussi été mises en œuvre (par exemple, un programme d’aide à l’éveil à la lecture et à l’écriture dans les milieux défavorisés, un programme d’aide aux devoirs et aux leçons, et divers moyens d’assurer la qualification des jeunes provenant des centres jeunesse). Des programmes d’aide et d’accompagnement social visant à fournir aux prestataires un soutien et un accompagnement dans leur démarche d’insertion sociale et professionnelle ont également été mis en place.

Même si la situation des familles monoparentales s’est améliorée sensiblement, elle demeure encore plus fragile que celle des autres familles avec enfants.

Dans l’ensemble, le bilan est positif pour les familles avec enfants et pour un bon nombre de familles monoparentales, avec des taux d’emploi en hausse et des taux de faible revenu en baisse. Cependant, nos travaux laissent entrevoir que quelques groupes s’en tirent moins bien que d’autres, en particulier les personnes seules, qui ne profitent pas des mêmes incitations de la prime au travail que les personnes dans des familles avec enfants et les personnes handicapées, entre autres. Même si la situation des familles monoparentales s’est améliorée sensiblement, elle demeure encore plus fragile que celle des autres familles avec enfants. Ces groupes devraient faire l’objet d’une attention particulière dans le nouveau Plan d’action, qui doit être déposé à l’Assemblée nationale en 2009.

Nous savons aussi que sur le plan des connaissances, il nous faut encore développer des indicateurs de suivi des situations de pauvreté qui soient comparables dans le temps, dans l’espace et entre les différents groupes de la population. Il nous faut mieux connaître les parcours de vie des personnes en situation de pauvreté et des travailleurs à faible revenu, améliorer également nos connaissances sur les situations de pauvreté et le lien entre la pauvreté et le marché du travail.

En 2007, le Conseil national du bien-être social a reconnu les efforts particuliers du Québec en matière de lutte contre la pauvreté, en comparaison notamment avec les autres provinces. Évidemment, cela ne devrait pas seulement servir à nous conforter dans nos initiatives passées, mais également à favoriser une certaine émulation dans la poursuite des objectifs que le Québec souhaite atteindre et que, sans doute, toutes les provinces partagent.

Sans vouloir ériger en modèle cet éventail particulier de politiques, qui pourrait ne pas toujours être adapté dans d’autres contextes, il n’en demeure pas moins que le Québec apparaît aujourd’hui comme étant à l’avant-garde, pas tant en vertu d’une seule mesure mais bien d’un ensemble particulier de mesures fondées sur le travail ainsi que sur la redistribution de la richesse. Le fait de vouloir soulager le sort de centaines de milliers de personnes parmi nos concitoyens devrait aussi profiter à toute la société.