«Tous pourris », voilà l’accusation qu’on lance à la classe politique. Faire de la politique, c’est mentir, tricher et tromper. Le cocktail de reproches est tel que les parlements ne sont plus l’objet de respect mais plutôt de mépris. L’énoncé « le gouvernement est malhonnête » recevait l’appui du cinquième des répondants interrogés pendant les années soixante ; vingt ans plus tard, plus d’un Canadien sur deux souscrivait à cette évaluation catégorique, selon les travaux d’André Blais et Elisabeth Gidengil. Un sondage Angus Reid de mai 2010 montre que la tendance s’est poursuivie : aujourd’hui, plus de 70 p. 100 des gens croient que les politiciens ne sont pas honnêtes. Cela en amène plusieurs à dire que le cynisme et la méfiance constituent les traits majeurs de la culture politique d’aujourd’hui et que, par conséquent, il faut modifier les institutions politiques en profondeur pour restaurer la confiance en elles.
La charge accusatoire est telle à l’endroit de l’institution d’où émane la loi qu’on pourrait croire que l’état de droit est menacé, que la délinquance, voire la défiance de la loi, est endémique et qu’à tout moment les pots-de-vin ou les tractations illégales se substituent aux procédures légales. La perception amènerait une conduite d’irrespect. Or, rien de tel ne se produit : d’une manière générale, la loi est respectée, les impôts et les taxes sont assumés. Bien plus, la criminalité est à la baisse. Pas de fronde, ni d’émeute, comme si le mépris ne dépassait par le périmètre des mots et du discours.
Les données du « Baromètre mondial de la corruption de 2009 » permettent d’établir des comparaisons pertinentes : au Canada, 2 p. 100 des personnes interrogées disaient avoir versé un pot-de-vin au cours des douze derniers mois. Ailleurs, les résultats de la même enquête sont plus accablants : en Inde, c’est 9 p. 100 des gens qui disent avoir versé un pot-de-vin. D’autres pays montrent que l’état de droit est régulièrement court-circuité par des pratiques illégales : Grèce (18 p. 100), Serbie (20 p. 100), Russie (31 p. 100), Libéria (87 p. 100). Fort peu de pays affichent un score de 1 p. 100 (Pays-Bas, Suisse, Danemark, Japon), et aucun n’a un score parfait ! Concrètement, la comparaison peut en amener plusieurs à conclure que le rôle du Parlement serait donc intact et ses fonctions assurées malgré le discours qu’on tient sur le système politique. Pourquoi donc alors le réformer ?
La réalité est sans aucun doute à mi-chemin. Premièrement, si la défiance de la loi ne s’est pas encore manifestée significativement, on aurait tort de la croire impossible à moyen terme : le Canada n’est pas à l’abri de ce qui ravage bien d’autres pays. Deuxièmement, les électeurs exercent néanmoins des sanctions réelles. À la suite du scandale des commandites, le Parti libéral du Canada a subi une perte importante de ses appuis : le gouvernement Martin est devenu minoritaire en juin 2004, et le parti a poursuivi sa dégringolade lors des scrutins de 2006 et 2008. Il en va de même au Québec. Les allégations de corruption de l’automne 2009 ont amené bien des électeurs à déserter le Parti libéral du Québec ou à souhaiter le départ de son chef. Troisièmement, les électeurs ne se limitent pas au discours dans la mesure où ils boudent assez massivement les urnes lors des élections générales, malgré tous les moyens additionnels mis en place par les organismes chargés d’en assurer le bon fonctionnement.
Mais il y a plus encore : la dynamique des partis, principaux acteurs du Parlement, est remise en question sur tous les plans. Les travaux de William Cross et Lisa Young offrent une image très nette : 1) le membership des partis connaît un déclin depuis 30 ans ; 2) le membership est âgé, tout près de 60 ans en moyenne ; 3) les jeunes désertent massivement les partis, bien plus qu’au début des années 1990 ; 4) le membership est souvent éphémère, lié à une course au leadership et 5) bien des membres sont insatisfaits du pouvoir qu’ils ont, éclipsés par les professionnels de la politique.
La charge accusatoire est telle à l’endroit de l’institution d’où émane la loi qu’on pourrait croire que l’état de droit est menacé, que la délinquance, voire la défiance de la loi, est endémique et qu’à tout moment les pots-de-vin ou les tractations illégales se substituent aux procédures légales. La perception amènerait une conduite d’irrespect. Or, rien de tel ne se produit : d’une manière générale, la loi est respectée, les impôts et les taxes sont assumés.
Au Québec, il n’en va pas autrement. Quand on considère le membership du PQ et du PLQ et qu’on tente d’en faire une évaluation à partir des revenus d’adhésion, une image imprécise mais néanmoins parlante s’impose : bon an mal an, à la fin des années 1970, les deux grands partis comptaient 235 000 membres, soit 6 p. 100 des électeurs inscrits alors. Au cours des dernières années, ces deux grands partis ne comptaient plus que 165 000 membres, soit 3 p. 100 des électeurs actuellement inscrits. En gros, depuis 30 ans, les partis auraient perdu la moitié de leurs ressources humaines fondamentales. Cette hémorragie a des effets sur les ressources bénévoles, la capacité à diffuser le message et l’enthousiasme général qui peut prévaloir au sein d’une formation politique.
Le même phénomène serait observable au Royaume-Uni et en Italie où les partis auraient perdu la moitié de leur membership. Peter Mair et Ingrid van Biezen écrivaient au terme de leur étude : « Parties in Western Europe are clearly losing the capacity to engage citizens in the way they once did. »
Dans une société démocratique, on attend généralement du Parlement qu’il atteigne deux objectifs : celui de la représentativité et celui de l’efficacité. Pendant longtemps, les deux semblaient aller de pair : un Parlement était d’autant plus efficace qu’il pouvait s’appuyer sur une nette majorité de votes et de sièges. Les lois étaient d’autant plus justes qu’elles reflétaient les aspirations partagées par une majorité absolue.
Le cas québécois est particulièrement éloquent quant à la tendance générale : de 1867 à 1966, lors des 28 premières élections générales québécoises, on a pu voir un parti franchir la barre du 50 p. 100 des suffrages dans 22 cas. Lors des douze élections suivantes, soit à partir de 1970, ce seuil n’a été atteint qu’à deux occasions. Ce qui était fréquent est devenu rare. En fait, on assiste à la poussée de tiers partis, ou de partis régionaux, qui font écho à des revendications que les deux grands partis avaient du mal à incarner.
Dans le cas du Parlement fédéral, le bipartisme a longtemps dominé la scène d’une manière quasi totale, provoquant une majorité absolue pour les libéraux ou les conservateurs. De 1867 jusqu’à l’élection de 1917, les tiers partis n’obtenaient qu’un, deux ou trois points de pourcentage des suffrages. Exception faite de l’élection de 1896, ils obtenaient moins de 1 p. 100 des sièges. De l’élection de 1921 jusqu’à celle de 1988 — avant l’arrivée du Bloc québécois —, ils gagnaient plus de 20 p. 100 des suffrages et 14 p. 100 des sièges. Bien plus, au cours des soixante dernières années, il n’y a qu’aux élections de 1958 et de 1984 que l’équipe gagnante a pu dépasser le cap de la majorité absolue.
Cette fragmentation de l’électorat n’a pas une cause unique : élargissement du droit de vote, accroissement du niveau de scolarité, diversification des sources d’information, croisement des cultures et des populations, montée de l’individualisme et multiplication des pressions provenant de la société civile ; tout conduit à un éclatement de la parole publique. L’offre d’idées, de critiques et d’approches est si éclatée que fédérer les idées et aboutir à un consensus est devenu difficile, sinon presque impossible. Le résultat est le suivant : tout accord chez les uns a pour corollaire l’insatisfaction des autres. Et le législateur prête d’autant plus flanc à la critique qu’il est interpellé par tous les aspects de l’activité humaine.
Dans la mesure où la majorité parlementaire absolue doit être atteinte pour qu’un projet devienne une loi, ou qu’une proposition de dépenses devienne un budget, on comprendra — et ce, d’une manière bêtement arithmétique — qu’aujourd’hui un nombre croissant de gens ne se reconnaissent pas dans les décisions adoptées à la Chambre des communes. Cette surcharge de requêtes adressées aux gouvernants, combinée à des ressources limitées, crée une insatisfaction ou, du moins, un sentiment de déception, voire de désenchantement. Au bout de quelques années, coincé dans ce goulot d’étranglement, chacun accumule suffisamment de griefs pour être désabusé.
À long terme, puisqu’aucun gouvernant ne peut endiguer ces tendances fondamentales qui sont par ailleurs profitables à l’avancement social et à la prospérité des nations, il revient au Parlement et aux partis de s’adapter.
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La première série de mesures à envisager concerne le fonctionnement du parlement lui-même : comment la diversité des points de vue déjà présente au sein d’un caucus peut-elle davantage s’exprimer ? La plupart des propositions de réforme visent à réduire la discipline de parti : ajouter des votes libres, accorder aux députés plus d’occasions de s’exprimer ; valoriser le travail des comités parlementaires. L’exercice d’une liberté plus grande exige du bureau du premier ministre, des chefs de l’opposition et des whips, une attitude quelque peu différente quant à la dissidence ou l’exception. Il faut qu’au sortir des caucus, lors des événements partisans, dans les médias, le discours des uns et des autres soit moins prévisible ; en d’autres termes, il faudrait que la richesse des personnalités, des parcours individuels et des appartenances régionales puisse continuer à se manifester dans l’espace public et non pas seulement derrière les portes closes des caucus. Quant à la période de questions, il conviendrait d’adopter la formule de Westminster qui consiste à rendre accessibles les questions principales quelques heures à l’avance en vue de réduire l’improvisation ou les manœuvres procédurières d’esquive.
Un Parlement plus libre ne sera pas un Parlement dysfonctionnel. Dans l’histoire du parlementarisme, la discipline de parti, du moins telle qu’on la connaît aujourd’hui, remonte aux années 1940. Les travaux de Louis Massicotte sur le Parlement de Québec ont bien démontré que c’est sous Maurice Duplessis que les votes se sont uniformisés. Cela signifie aussi que les journalistes parlementaires ne doivent pas détecter dans chaque dissidence l’imminence d’un putsch contre le chef. Quant aux professionnels de la communication politique, ils devraient se méfier d’une pratique qui cherche systématiquement un discours simple et univoque sur chaque dossier; ils oublient que le gain probablement obtenu à court terme par une telle pratique provoque, à moyen et à long terme, un effet diamétralement opposé puisqu’il réduit la crédibilité générale des partis. À tenir des propos homogènes, et chaque fois bien ficelés, ils ne réalisent pas que les partis ont rapidement l’allure d’éléphants déambulant sur des fils de fer dont ils ignorent la finalité.
La réforme du mode de scrutin doit également faire partie de l’équation. Les tentatives en Ontario, en Colombie-Britannique et au Québec ont été nombreuses, mais toutes vaines jusqu’à présent. La plupart des réformes proposées étaient en rupture avec les pratiques en cours ; pas étonnant qu’elles aient suscité un intérêt mitigé et beaucoup de méfiance chez les électeurs.
Plus fondamentalement, la société canadienne, tout comme bon nombre de démocraties modernes, doit repenser ses attentes à l’endroit du pouvoir politique. Les exigences doivent être modulées selon les nouvelles réalités, et non plus jugées à l’aune d’une époque révolue, voire d’une époque imaginée par une mémoire reconstruisant un passé idéalisé en fonction de la déception que lui cause sa lecture du présent. Du coup, le cynisme et la colère seront probablement moindres.
Pourtant, sans entrer dans les détails, on peut penser que l’introduction d’éléments de proportionnalité serait susceptible de diversifier le Parlement sans le rendre impuissant. Depuis 1867, sur les quarante législatures, douze ont donné leur confiance à un gouvernement minoritaire. La recherche effectuée par Pier-Luc Migneault sur la base de neuf indicateurs empiriques amène à croire que ces douze parlements ont été tout autant fonctionnels que les autres. Il a peut-être fallu plus de temps pour examiner chaque projet de loi, mais, en somme, l’efficacité fut au rendez-vous. Il a été aussi démontré que plusieurs grandes lois canadiennes ont été adoptées alors qu’un gouvernement minoritaire était au pouvoir. Au Québec, en 2007-2008, sous l’unique gouvernement minoritaire, le Parlement a été productif et l’image de l’équipe gouvernementale et celle du premier ministre Charest ont gagné des appuis. En somme, une réforme équilibrée et modérée du mode de scrutin pourrait donc contribuer à rendre le Parlement plus ouvert à la diversité des points de vue sans pour autant hypothéquer sa capacité législative ni l’autorité du gouvernement.
Restent les partis. Les partis fortement centralisés, hiérarchisés, fondés sur une élite, sont à la fois les responsables et les victimes de la désaffection. En désertant les assemblées partisanes, l’électeur ordinaire donne encore plus de poids aux éléments plus orthodoxes de chaque parti ; en réduisant son financement personnel, il augmente aussi la vulnérabilité des candidats à la recherche de ressources ; en s’absentant des comités et instances des partis, les électeurs limitent la saine vigilance qui doit s’exercer à l’endroit des élus et des permanents du parti.
La conséquence est simple : les partis se déplacent lourdement, souvent maladroitement, et selon une logique prévisible alors que la société moderne requiert de la flexibilité et une capacité à corriger le tir continuellement. Leur structure et l’amplification partisane à laquelle ils se livrent sur le plan discursif les placent souvent à l’écart des tendances les plus fondamentales, notamment chez les plus jeunes. Au mieux, ils sont à la remorque des phénomènes : simplement capables de reprendre des idées, ils n’en sont plus les instigateurs, mais les répétiteurs. Pas étonnant que le crédit qu’on leur prêtait chute depuis quarante ans.
Avec la multiplication des groupes de la société civile et des moyens de communication, il est évidemment illusoire de croire que les partis puissent reprendre un rôle de premier plan, d’avant-garde ou de pédagogues ! Ils peuvent cependant quitter la queue du peloton pour se retrouver au cœur de celui-ci. En fait, les partis doivent devenir des mouvements capables d’agir selon deux modes : un mode plus ouvert, plus décontracté, lieu de débats et d’échanges, ajusté à l’énergie militante, puis un mode plus resserré, plus centralisé lorsqu’une échéance électorale approche en vue de convaincre les tranches médianes de l’électorat. Près de chez nous, les deux grands politiques américains restent dynamiques dans la mesure où ils sont précisément capables de conjuguer ces deux modes, ce qui est facilité par les échéances électorales connues de tous et la logique des primaires actives à tous les échelons.
Au Canada et ailleurs dans les femmes, celui des environnementalistes ou celui des gays et lesbiennes ont démontré que des structures ouvertes, polyarchiques, dotées de plusieurs porte-parole et offrant des discours souvent dissonants avaient été en mesure de changer fortement la culture, les conduites et plusieurs paramètres de la vie en société. Ils ont démontré que dans une société postmoderne, l’émergence et la victoire de nouvelles idées ne passent pas nécessairement par des organisations hermétiques offrant un discours homogène ; ce dernier, parce que global et souvent « grossier », n’est pas en mesure de percoler dans tous les segments de la société. Mair et van Biezen avaient raison de conclure ainsi leur analyse de la mobilisation partisane : « Political parties, together with other traditional and hierarchical organizations, appear to be suffering from the impact of the individualization unwillingness to rely on existing institutional structures to represent and articulate what appear to increasingly particularized demands. »
Les mesures que nous venons de décrire auraient certainement peu d’impact si elles étaient adoptées isolément. Les faits ont démontré qu’un changement du mode de scrutin n’est pas une panacée au cynisme ; il en va de même des réformes parlementaires. Combinées, ces mesures auraient cependant un effet réel, à moyen et à long terme. Malgré tout, cet effet risque de demeurer limité en raison de la dynamique générale évoquée précédemment.
Aussi longtemps que les requêtes étaient limitées à la sécurité, au commerce ou aux infrastructures, l’État n’était pas l’objet d’une surcharge systématique et les partis pouvaient sembler porteurs d’un idéal de société. À la fin des années 1970, ce consensus n’a plus été aussi aisé : la logique du développement économique a été contestée par les environnementalistes ; le fardeau fiscal a atteint son poids limite ; et les besoins ont été plus que jamais publicisés par des médias toujours plus nombreux, capables de rejoindre d’une manière continue les citoyens inquiets. De toute évidence, la double réforme des structures partisanes et parlementaires n’épuisera aucunement la problématique du désenchantement du politique. Mais les mesures, si limitées soient-elles, n’en demeurent pas moins indispensables et profitables. Qui, dans la maladie, se priverait d’un remède qui soulagerait la douleur et endiguerait le mal ?
Plus fondamentalement, la société canadienne, tout comme bon nombre de démocraties modernes, doit repenser ses attentes à l’endroit du pouvoir politique. Les exigences doivent être modulées selon les nouvelles réalités, et non plus jugées à l’aune d’une époque révolue, voire d’une époque imaginée par une mémoire reconstruisant un passé idéalisé en fonction de la déception que lui cause sa lecture du présent. Du coup, le cynisme et la colère seront probablement moindres. Et ramenées dans l’orbite de la réalité, les mesures politiques auront leur utilité pour redonner au Parlement — en partie du moins — l’estime qui lui manque pour susciter l’engagement. Autrement, le cynisme risque de se transmuer en une défiance comportementale qui viendrait éroder l’état de droit et compromettre la capacité de l’État à réguler les tensions sociales. Bref, si l’une ou l’autre des réformes peut provoquer des échanges, la finalité ne laisse aucun doute : il est urgent que le Parlement et les partis qui en sont les locataires changent de régime !
